ARTICLE
Auteur(s) : Leeka I
Kheifets1, Tahera Emilie van
Deventer2, Gail
Lundell3, John Swanson4
1School of Public Health, University of California,
Department of Epidemiology, Los Angeles, CA 90095-1772,
États-Unis
2Rayonnements et hygiène du milieu, Organisation
mondiale de la santé (OMS), 21, avenue Appia, 1211 Genève
Suisse
3Electric Power Research Institute, (EPRI),3420 Hillview
Avenue, Palo Alto, California 94304 États-Unis
4National Grid Transco plc, London WC2N 5EH
Royaume-Uni
Le principe de précaution est un des nombreux guides utilisables
par la société pour décider d’une action afin de protéger ses
membres contre un danger possible. C’est une approche
essentiellement fondée sur l’idée que « mieux vaut la sécurité
que les regrets », c’est-à-dire qu’il est préférable de
décider d’une action pour éviter un danger même si sa probabilité
de survenue est incertaine.Le choix des actions possibles s’étend
de la non-intervention à l’interdiction d’une substance ou d’une
activité potentiellement dangereuse. Plusieurs facteurs peuvent
influencer ce choix ; parmi les plus influents, on trouve la
gravité du danger potentiel et le degré d’incertitude sur la
dangerosité d’une activité ou d’une substance. Ces deux facteurs
peuvent justifier une large variété d’actions, comme le montre la (
figure 1 ). La
gravité du danger et le degré d’incertitude sont en fait les seuls
facteurs abordés directement par le principe de précaution tel
qu’il est habituellement énoncé. La gravité du danger associé à un
risque peut varier considérablement. Lorsque le danger est faible,
et plus spécialement s’il est temporaire ou réversible, il peut
être sensé de ne pas (ou peu) intervenir pour l’éviter. Lorsque le
danger est important, irréversible, ou durable, des actions
significatives pour le prévenir ou l’éviter sont facilement
justifiables. La gravité du danger peut faire référence à un risque
important pour quelques individus mais concerne plus souvent un
impact global sur la société ou l’environnement.Tous les risques
sont, à un certain degré, incertains, mais le degré de
l’incertitude varie. Lorsque l’incertitude concernant un risque est
importante, il est habituellement sensé de ne rien faire (sauf peut
être pour réduire l’incertitude) ou de prendre des mesures simples,
peu coûteuses et sans conséquences négatives. Lorsque le degré de
certitude qu’un danger se produise est élevé, il faut interdire la
substance ou l’activité en question ou la remplacer par une autre
peu susceptible d’être dangereuse. Autre possibilité :
l’application de limites sévères lorsque la substance ou l’activité
sont indispensables et ne peuvent pas être remplacées.Il est clair
que lorsque le danger associé à un risque est faible et peu
probable, il n’y a pas (ou peu) d’actions à mettre en place.
Inversement, lorsque le danger est grand et la probabilité forte,
une action significative est nécessaire. Mais dans la zone grise où
un danger substantiel est supposé mais avec une certitude faible,
ou bien que le degré de danger est faible mais avec une certitude
élevée, il est difficile d’élaborer une politique et certaines
règles sont nécessaires pour guider la décision. Le principe de
précaution fournit un cadre qui peut servir de base pour prendre
des décisions sur la nécessité d’engager une action et sur le type
d’action dans des situations incertaines, en complément d’autres
règles de prise de décision et d’évaluation de risque.Dans cet
article, nous présentons les définitions variées du principe de
précaution, nous décrivons ses applications dans les politiques de
réglementation de l’exposition aux champs électriques et
magnétiques (CEM) et présentons un cadre de précaution dérivé de
ces applications.
Bref historique
Le principe de précaution a émergé en tant qu’aide à la décision
pour réglementer les activités dangereuses pour l’environnement
dans la loi suédoise de protection de l’environnement de 1969 [1].
Dans cette loi figurait le principe que le simple risque de danger,
pourvu qu’il ne soit pas trop éloigné, mérite des mesures de
protection ou une interdiction de l’activité potentiellement
dangereuse.
Le Vorsorgeprinzip, le principe de « précaution » ou
de « prévision », a suivi dans la loi allemande dans les
années 1970 [2]. En affirmant essentiellement qu’une politique
environnementale nécessite une approche de précaution, le
Vorsorgeprinzip a servi de base pour les politiques de
réglementation des centrales nucléaires, des pluies acides et de la
pollution en mer du Nord.
Depuis les années 1970, de nombreux traités internationaux ou
des déclarations ont intégré le principe de précaution sous une
forme ou une autre. Parmi les plus anciennes, on trouve la
déclaration de 1972 de la Conférence des Nations unies sur
l’environnement de l’homme [3], une décision de 1980 [4] du Conseil
de l’Europe sur les chlorofluorocarbones (CFC) dans l’environnement
et la Charte mondiale pour la nature de 1982 [5] qui a recommandé,
concernant les activités susceptibles de représenter un risque
significatif pour la nature, que « lorsque des effets
indésirables potentiels ne sont pas pleinement compris, les
activités ne soient pas menées ». La déclaration ministérielle
de la Conférence internationale sur la protection de la mer du
Nord, en 1984, à Brême [6] et la convention de Vienne de 1985 sur
la protection de la couche d’ozone [7] ont aussi intégré des
déclarations de précaution.
La déclaration ministérielle de 1987 de la deuxième conférence
internationale sur la protection de la mer du Nord [8] a introduit
le principe de précaution en tant que tel dans la loi
environnementale internationale. Cette déclaration a limité
l’application du principe de précaution, dans le domaine de
l’écologie marine, aux dommages susceptibles d’être causés par des
substances « persistantes, toxiques et susceptibles de se
bioaccumuler », même en l’absence de preuves scientifiques de
dommage (les déclarations ministérielles des troisième et quatrième
conférences internationales sur la protection de la mer du Nord ont
réaffirmé ce principe en 1990 et 1995) [9, 10]. Des approches de
précaution sont apparues dans le protocole de Montréal sur les
substances qui détruisent la couche d’ozone en 1987 [11], dans la
Recommandation sur la pollution marine du conseil du Programme sur
l’environnement des Nations unies en 1989 [12] et dans une
résolution de 1991 par des parties à la convention de Londres de
1972 sur la pollution des océans de 1991 [13].
La déclaration de Bergen de 1990 a affirmé que les politiques
environnementales devaient être fondées sur le principe de
précaution [14]. En conséquence, le principe de précaution a été
adopté dans un amendement de 1992 au traité de Maastricht sur
l’Union européenne [15]. L’amendement déclare que la politique
environnementale dans la Communauté européenne « devrait être
fondée sur le principe de précaution et sur les principes que des
actions préventives doivent être décidées, que les dommages à
l’environnement doivent en priorité être réparés à la source et que
le pollueur doit payer ». L’amendement exige cependant que la
politique inclue la prise en compte des données scientifiques
disponibles, les conditions environnementales, les coûts et les
bénéfices et les conditions socio-économiques.
L’apparition du principe de précaution dans les traités signés
lors de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le
développement (Cnuced) à Rio de Janeiro en 1992 est d’une
importance particulière : il s’agit de la Convention sur la
diversité biologique et de la Convention–cadre des Nations unies
sur le changement climatique [16, 17]. La déclaration de Rio sur
l’environnement et le développement comporte aussi le principe de
précaution, avec l’inclusion du rapport coût-efficacité [18]. Plus
récemment, le principe de précaution est apparu dans l’accord de
l’Organisation mondiale du commerce (OMC) de 1997 sur l’application
de mesures sanitaires et phytosanitaires [19], le protocole de
Carthagène de 2000 sur la biosécurité [20] et la déclaration de
Bergen de 2002 lors de la cinquième conférence internationale sur
la protection de la mer du Nord, qui étend son application aux
organismes génétiquement modifiés (OGM) [21].
La Commission européenne a développé sa communication sur le
principe de précaution en 2000, fournissant une avancée décisive en
décrivant le but et l’utilisation du principe de précaution dans
l’élaboration de la politique européenne [22]. D’autres pays à
l’extérieur de l’Union européenne ont intégré le principe de
précaution à leurs processus de prise de décision, certains de
façon informelle et d’autres au moyen d’une approche formelle. Les
lois environnementales dans un certain nombre de pays tels que
l’Australie, le Canada, l’Allemagne, la Nouvelle-Zélande, la Suède,
la Suisse et les États-Unis ont inclus le principe de précaution
soit de façon explicite soit implicitement en tant qu’approche.
L’accord intergouvernemental de 1992 sur l’environnement en
Australie [23] et le Cadre pour l’application de la précaution dans
la prise de décision fondée sur la science face au risque au Canada
en 2003 [24], en sont deux exemples.
Définition du principe de précaution
Une grande variété de définitions et d’interprétations du principe
de précaution ont été proposées. Ces définitions incluent trois
approches principales :
- 1. « En cas de menace de dommages sérieux et
irréversibles, l’incertitude ne doit pas être une raison pour
retarder l’action qui permettrait d’éviter ces
dommages. »Cette définition, apparue dans des documents tels
que la déclaration de Bergen de 1990 [14] et le Préambule à la
convention de 1992 sur la diversité biologique [16], pourrait
sembler une version édulcorée comparée à d’autres, ne fournissant
pas de base directe à l’action. Or il s’agit d’une affirmation
forte, qui pourrait être ainsi paraphrasée d’une façon plus
positive : « Mettre en place des actions, même en
l’absence de preuves concluantes de la survenue de dommages. »
Cependant, cette affirmation ne fournit pas de règles claires pour
déterminer quelles décisions doivent être prises dans des
circonstances précises. Elle nécessite clairement une analyse
supplémentaire fondée sur d’autres guides d’aide à la
décision.
- 2. « En cas de menace de dommages sérieux et
irréversibles, des mesures de précaution doivent être prises même
si la relation de cause à effet n’est pas clairement
établie. »Écrite dans la convention de 1992 sur la protection
de l’environnement marin dans la zone de la mer Baltique [25] et
dans d’autres traités et déclarations, cette affirmation plus forte
que la précédente ne dit rien d’autre que « Faites quelque
chose ! » devant des menaces de dommages, mais elle ne
fournit pas plus que la première de règles claires pour orienter la
prise de décisions. En revanche, elle exclut radicalement la
non-prise de décision. Dans ce sens, cette version (et d’autres,
plus catégoriques encore) semble exiger une décision, quelle
qu’elle soit et impliquer que l’incertitude seule justifie
l’action.
- 3. « Lorsqu’une activité ou une substance peut
causer des dommages irréparables/irréversibles, même si leur
survenue est incertaine, cette activité doit être évitée ou
éliminée. »Cette définition, tirée de l’Environmental
Protection Act suédois de 1969 [1], n’exige pas seulement une
action, mais une action extrême qui élimine totalement la pratique
ou la substance qui pourrait causer des dommages. Elle interdit la
prise en compte d’autres éléments tels que le bénéfice que peut
apporter une activité, le degré de dangerosité ou le degré
d’incertitude sur la probabilité de survenue du danger.
La plupart des définitions du principe de précaution le
décrivent en termes de situations dans lesquelles l’inaction n’est
pas nécessairement la réponse appropriée. Une autre définition
possible, établissant quand une action doit être réalisée, a été
récemment proposée par l’Agence européenne de l’environnement [26]
pour fournir « un cadre, des procédures et des outils aux
décisions politiques dans des situations de complexité
scientifique, d’incertitude et d’ignorance, lorsqu’il peut être
nécessaire d’agir avant même d’avoir des preuves fortes d’un danger
afin d’éviter ou de réduire des menaces potentiellement sérieuses
ou irréversibles pour la santé ou l’environnement en utilisant le
niveau approprié des données scientifiques et en pesant les
« pour » et les « contre » en faveur d’une
action ou d’une non action ».
Même si chacune de ces définitions convient au principe de
précaution, des divergences importantes dans les exigences quant à
la force des preuves et aux actions à mettre en place les rendent
substantiellement différentes : le principe de précaution peut
être adopté en cas de « preuves suffisantes » de la
dangerosité d’une activité ou d’une substance [15] mais aussi en
l’absence de preuves scientifiques concluantes [27] ou même lorsque
la substance ou l’action est soupçonnée d’être une cause possible
[28].
De même, les définitions du principe de précaution impliquent
une large gamme d’actions possibles lorsque les exigences en
matière de force des preuves sont satisfaites. Ces actions vont de
l’évitement ou de l’élimination de l’exposition [1] à l’adoption de
mesures d’un bon rapport coûts-bénéfices [18] ou simplement à des
propositions d’action.
Lorsque des mesures d’un bon rapport coûts-bénéfices sont
prises, il s’agit généralement de l’adoption de l’option la moins
coûteuse parmi plusieurs autres d’une efficacité égale du point de
vue de la réduction du danger. Cette définition ne fournit pas de
règles pour déterminer dans quelles mesures une action doit être
efficace pour pouvoir être prise en considération. On peut
considérer que l’action la plus efficace possible doit être
examinée et que le coût n’intervient que comme une considération
secondaire. Si, par exemple, une action très coûteuse peut éliminer
la possibilité d’un danger, alors elle doit être préférée à tout
autre action moins efficace sans tenir compte d’un éventuel moindre
coût. Sinon, d’autres règles peuvent être nécessaires pour choisir
parmi des actions qui diffèrent à la fois par leur coût et leur
efficacité. On peut citer comme exemple de ces règles des tests de
seuil (le danger doit être réduit d’au moins telle proportion, ou
être inférieur à des niveaux maximums) ou des tests coûts-bénéfices
(la valeur de la réduction différentielle du danger entre deux
options doit être au moins égale au coût différentiel).
Une autre différence importante dans les définitions variées du
principe de précaution réside dans l’identification de celui sur
qui repose la charge de la preuve. Dans certaines définitions, la
charge de la preuve est déplacée des opposants à une activité
potentiellement dangereuse à ses partisans [29]. Si on considère
que l’incertitude sur les dommages qui vont (ou ne vont pas)
résulter d’une activité est inhérente aux situations dans
lesquelles le principe de précaution peut s’appliquer, aucune
preuve concluante d’un danger ou de son absence n’est possible.
Cependant, si cette idée n’est pas poussée jusqu’à l’extrême –
c’est-à-dire si la règle est celle du poids des preuves plutôt que
la preuve absolue –, alors déplacer la charge de la preuve sur les
partisans peut avoir l’effet salutaire de les conduire à rechercher
et fournir plus d’informations sur la nocivité possible de
l’activité.
Finalement, les définitions du principe de précaution reflètent
différents degrés d’aversion face au risque. Celles qui exigent la
prévention ou l’élimination du danger expriment un plus grand degré
d’aversion que celles qui conseillent la mise en place
d’actions.
Dans le cas des champs électriques et magnétiques, des exigences
différentes quant à la force des preuves (par exemple, suffisante
contre concluante) et une large gamme d’interprétations de la force
des preuves des effets possibles des CEM sur la santé ont été
utilisées, comme nous le verrons plus loin, par des groupes variés
d’experts. Ainsi l’empressement de ces groupes à adopter ou rejeter
l’approche du principe de précaution dépendra non seulement de leur
évaluation de la force des preuves mais aussi de la définition du
principe de précaution utilisée. Nous examinerons plus loin les
différences dans la définition du principe de précaution appliqué à
la question des CEM, mais nous allons tout d’abord faire le point
sur l’état des connaissances sur les CEM et sur la variété des
approches adoptées pour définir les politiques sur cette question
dans des conditions d’incertitude scientifique.
État des connaissances sur les CEM
Résultats de la recherche scientifique
L’utilisation de l’électricité a continuellement augmenté à travers
le monde industrialisé depuis l’ouverture de la première usine de
production d’électricité il y a plus de 100 ans. Aujourd’hui,
les pays en développement considèrent l’électricité comme un des
principaux moyens de création d’emplois et d’amélioration de la
qualité de la vie. Bien que l’énergie électrique soit une source
d’avantages sans nombre pour nos sociétés, la question s’est posée
de possibles effets indésirables sur la santé liés aux champs
électriques et magnétiques générés par la production, le transport
et l’utilisation de l’électricité.
Le problème d’effets indésirables des CEM sur la santé a été
soulevé pour la première fois par des études épidémiologiques qui
ont examiné à la fois l’exposition professionnelle et
résidentielle. La majorité des études se sont focalisées sur le
cancer, particulièrement les leucémies et les tumeurs du cerveau,
parmi tous les effets sur la santé. Bien que des associations aient
été observées dans certaines études, les incertitudes demeurent
considérables sur la validité et la signification de ces
associations. Des difficultés dans l’évaluation des expositions, la
faible ampleur de l’élévation du risque, l’absence générale de
relation dose-réponse, la possibilité de biais et de facteurs
confondants non contrôlés et les différences entre les études dans
les types de cancer et d’exposition considérés comme les plus
importants contribuent à l’incertitude.
Les études animales en laboratoire sont pour la plupart
négatives. Certaines études sur les cellules et les tissus ont
suggéré que l’exposition aux CEM pouvait induire des réponses
biologiques mais des laboratoires indépendants ont rencontré des
difficultés considérables pour répliquer ces travaux. De plus, le
lien entre le développement du cancer et les réponses biologiques
induites par les CEM n’est pas clair.
Les données disponibles montrent que les CEM ne remplissent pas
les critères établis pour les agents carcinogènes connus,
c’est-à-dire qu’ils ne se comportent pas comme des mutagènes ou des
carcinogènes complets. Néanmoins, lorsque le Centre international
de recherche sur le cancer (CIRC/IARC, International Agency for
Research on Cancer) a passé en revue les études sur la
carcinogénicité des champs électriques et magnétiques statiques et
d’extrêmement basse fréquence (ELF), il a conclu, en fonction de sa
classification standard qui évalue les données humaines, animales
et de laboratoire, que les champs magnétiques ELF sont des
carcinogènes possibles pour l’homme [30]. Le CIRC a essentiellement
fondé ce classement sur les études épidémiologiques sur la leucémie
de l’enfant. Les données sur les autres cancers chez l’adulte et
l’enfant ainsi que sur les autres expositions (champs statiques et
champs électriques ELF) ont été considérés comme non classables en
raison de preuves scientifiques insuffisantes ou incohérentes. Plus
récemment, les recherches se sont étendues à d’autres risques que
les cancers, tels que les maladies cardio-vasculaires ou
neurodégénératives et les problèmes de reproduction. L’association
des champs magnétiques avec ces maladies est encore plus faible
qu’avec la leucémie de l’enfant ; en outre, une association
avec les maladies cardio-vasculaires est peu vraisemblable et une
association avec les maladies neurodégénératives est très
incertaine. L’OMS, dans le cadre du Projet international CEM [31],
mène une évaluation du risque de leucémie de l’enfant et une
évaluation des données sur les maladies autres que les cancers,
données qui seront publiées en 2006 dans la série des Environmental
Health Criteria de l’OMS.
Devant l’incertitude, les préoccupations du public concernant
les champs électromagnétiques, l’ubiquité des champs
électromagnétiques (et donc le potentiel d’un impact important sur
la santé publique, même si le risque est faible) et le classement
par le CIRC des champs magnétiques ELF comme carcinogènes possibles
(2B) ont conduit à la proposition d’adopter le principe de
précaution dans plusieurs pays.
Incertitude scientifique
Alors que le principe de précaution s’applique par définition à des
situations caractérisées par l’incertitude scientifique, son
application à la question des CEM est particulièrement
problématique en raison de plusieurs aspects spécifiques à la
recherche sur les CEM. La recherche sur les CEM n’implique pas
seulement une incertitude de l’association entre l’exposition et
une élévation du risque mais aussi d’autres incertitudes
supplémentaires.
L’incertitude porte premièrement sur l’ampleur et la spécificité
du risque. Le risque de l’exposition aux CEM, s’il existe, peut
être faible mais concerner un grand nombre de gens. Ou alors le
risque peut être grand mais concerner seulement un petit nombre
d’individus sensibles. D’autres possibilités existent comme
l’exposition simultanée à un autre facteur - les courants de
contact par exemple - ou peut-être un aspect rare et encore non
identifié de l’exposition au champ magnétique qui pourrait conduire
à un accroissement du risque. Chacune de ces relations possibles
entre le risque et l’exposition exigerait bien sûr un ensemble très
différent de précautions pour diminuer le risque, rendant
l’application du principe de précaution particulièrement difficile.
Par exemple, certaines actions, tout en réduisant certains aspects
de l’exposition, pourraient accroître le risque en augmentant un
autre aspect, encore inconnu, qui pourrait s’avérer être le
coupable. Tout le concept d’action de précaution dans le contexte
des champs électriques et magnétiques prend sa source dans
l’hypothèse qu’il est bon de réduire l’exposition et que réduire un
aspect de l’exposition réduira également tout autre aspect
potentiellement nuisible. Et pourtant aucune de ces affirmations
n’est acquise et une telle réduction pourrait être inefficace. En
fait, certaines études en laboratoire ont suggéré que les effets
biologiques dus aux CEM varient dans des fenêtres de fréquence et
d’intensité du champ. Même si un scénario si complexe et si
inhabituel est peu vraisemblable et irait à l’encontre de certains
principes bien établis en toxicologie et épidémiologie, la
possibilité qu’il puisse être réel doit être prise en compte pour
l’application du principe de précaution aux CEM.
Ensuite, l’absence d’un mécanisme d’action clairement élucidé,
robuste et reproductible des CEM sur les systèmes biologiques d’une
part, et la pléthore des caractéristiques du champ qui pourraient
être pertinentes d’autre part, rendent difficiles l’énoncé de
stratégies d’évitement qui ne suffisent pas à éviter complètement
l’exposition aux CEM (ce qui serait réalisable uniquement en
n’utilisant pas du tout l’électricité). Puisque l’électricité est
clairement bénéfique à la santé ainsi qu’à bien d’autres aspects de
notre vie, ne pas utiliser l’électricité n’est pas une option
viable. Ainsi, à la différence du cas de nombreuses substances
toxiques, pour lesquelles des substituts sont disponibles, la
situation nous permet seulement de nous efforcer d’identifier et de
réduire les risques, s’ils existent, tout en maintenant les
avantages de l’utilisation de l’électricité.
Application du principe de précaution aux CEM
Les gouvernements ont apporté des réponses différentes à la
question des CEM. Alors que la plupart n’ont pas établi de
réglementations pour l’exposition aux CEM, quelques-uns ont
développé des recommandations, instauré des limites ou adopté des
politiques d’évitement prudent (prudent avoidance).
Recommandations et limites sur les CEM
Les recommandations d’exposition dans la plupart des pays sont
fondées sur les effets aigus, bien établis, des champs relativement
élevés : la limite d’exposition internationale actuellement
recommandée est de 100 μT pour les champs de 50 Hz
(83 μT pour le 60 Hz) [32]. Les données épidémiologiques
sur les effets à long terme sont habituellement jugées
insuffisantes pour établir une recommandation. Les expositions
réelles du public aux champs magnétiques sont d’habitude
considérablement plus faibles que les limites indiquées dans les
recommandations et les préoccupations du public sont souvent
centrées sur la possibilité d’effets à long terme d’expositions
faibles. La reconnaissance des champs magnétiques comme
carcinogènes possibles a déclenché une remise en cause de la
pertinence des recommandations comme seule réponse réglementaire à
l’exposition aux CEM. Les préoccupations du public ont augmenté et,
dans certains cas, la pression de l’opinion a contribué à
l’abaissement des limites d’exposition ou à d’autres mesures. Là où
elles ont été adoptées, ces limites sont d’ordinaire bien
inférieures aux limites des recommandations fondées sur les effets
aigus.
Le classement du CIRC fournit un motif pour prendre en
considération des approches de précaution en introduisant des
niveaux d’exposition plus bas. Les tentatives pour introduire la
précaution dans les politiques de gestion des CEM sont fondées sur
l’application, soit du principe de précaution, soit de l’évitement
prudent. L’évitement prudent, une version du principe de précaution
(même si elle n’est pas reconnue spécifiquement comme telle)
développée pour les CEM d’extrêmement basses fréquences, est
définie comme la prise de mesures pour éloigner le public des
champs en déplaçant les installations et en concevant différemment
les systèmes et les appareils électriques à des coûts qui restent
faibles ou modérés [33].
Une grande variété de politiques ont été mises en place par les
différents pays en fonction de considérations culturelles, sociales
et légales, telles que l’importance accordée à la possibilité
d’éviter une maladie qui affecte majoritairement des enfants,
l’acceptation des risques imposés (par opposition à volontaires) et
l’importance donnée aux incertitudes dans le processus de prise de
décision. Plusieurs exemples en sont présentés ci-après.
Limites d’exposition fondées sur les effets aigus
Les pays ont habituellement établi leurs propres valeurs limites
réglementaires ou recommandations d’exposition sur la base d’une
évaluation de la littérature. La plupart des recommandations
nationales sur les CEM, cependant, sont fondées sur celles de la
Commission internationale de protection contre les rayonnements non
ionisants (ICNIRP, International Commission on Non-Ionizing
Radiation Protection) ou de son prédécesseur, l’Association
internationale de radioprotection (IRPA, International Radiation
Protection Association) [34]. Le Gouvernement fédéral allemand a
été un des premiers à réglementer l’exposition résidentielle aux
CEM en 1996 [35], sur la base, en partie, des recommandations de
l’IRPA. En 2004, le National Radiological Protection Board (NRPB)
anglais a recommandé l’adoption des limites de l’ICNIRP au
Royaume-Uni [36, 37]. L’Union européenne a adopté en 1999 une
recommandation sur l’exposition du public et en 2004 une directive
sur l’exposition professionnelle, toutes deux fondées sur les
recommandations de l’ICNIRP [38, 39].
L’ICNIRP recommande des limites d’exposition pour toutes les
fréquences du spectre des radiations non ionisantes. Les
recommandations de l’ICNIRP sont destinées à protéger des effets
indésirables considérés comme scientifiquement établis. L’ICNIRP
considère les données épidémiologiques sur l’exposition à long
terme à des niveaux faibles comme insuffisantes pour pouvoir
établir des recommandations. Pour les champs d’extrêmement basses
fréquences, les recommandations sont fondées sur les effets aigus,
tels que l’excitation des nerfs et des muscles, qui permettent de
montrer, pour un effet donné, des seuils spécifiques ou une
quantité minimum biologiquement réelle. Une part de l’incertitude
de cette évaluation est compensée par des facteurs de réduction qui
situent les limites d’exposition en dessous des seuils établis pour
les effets critiques, définis comme les effets indésirables pour la
santé qui surviennent au plus bas niveau d’exposition. L’ICNIRP
applique un facteur de sécurité de 10 pour en déduire les
limites d’exposition professionnelle et un facteur de 50 pour
le public. Ce facteur de sécurité supplémentaire pour le public est
justifié par le fait que les expositions professionnelles
concernent majoritairement des adultes dans des conditions connues
d’exposition, formés pour prendre conscience des risques potentiels
et pour s’en protéger. A contrario, le public est composé
d’individus dont le degré de santé varie, avec des groupes
potentiellement sensibles et habituellement inconscients de leur
exposition aux CEM.
Pour les CEM d’extrêmement basses fréquences, les limites ou les
restrictions de base de l’ICNIRP sont exprimées en termes de
densité de courant induit dans le système nerveux central. Les
niveaux de référence sont définis comme un moyen de constater le
respect des restrictions de base grâce à un moyen de mesure
facilement accessible. Pour le public, les niveaux de référence
pour les champs électriques et magnétiques sont respectivement de
5 kV/m et 100 μT pour les champs de 50 Hz et de
4,2 kV/m et 83 μT pour le 60 Hz. Pour l’exposition
professionnelle, les niveaux de référence sont de 10 kV/m et
500 μT pour le 50 Hz et de 8,3 kV/m et 420 μT
pour le 60 Hz.
Les recommandations les plus récentes fondées sur les effets
aigus ont été publiées en 2002 par l’Institute of Electrical and
Electronics Engineers (IEEE) [40]. Les recommandations de l’IEEE
spécifient des niveaux de référence de 5 kV/m et 904 μT
pour le public à 60 Hz. Pour les travailleurs, les niveaux de
référence sont de 20 kV/m et 2 710 μT pour les champs de
60 Hz (( figure
2 )).
Politiques de précaution fondées sur les limites
d’exposition
Certains pays ont établi des limites d’exposition de précaution,
qui sont typiquement de 10 à 100 fois inférieures à
celles que recommande l’ICNIRP. En 1999, la Suisse a présenté une
ordonnance pour limiter l’exposition aux champs magnétiques dus aux
installations telles que les lignes aériennes et souterraines de
transport d’électricité, les sous-stations, les postes, les
transformateurs, les installations électriques domestiques, les
chemins de fer, les installations de transmission et les radars
[42]. La limite d’exposition pour les champs magnétiques était
fixée de manière générale à 100 μT. Cependant, une autre
limite de 1 μT était fixée pour les « lieux à usage
sensible » où des personnes sont amenées à rester pendant de
longues périodes.
Le ministère israélien de l’Environnement a émis une mesure de
précaution recommandant que les nouveaux équipements ne dépassent
pas des niveaux d’exposition de 1 μT. En 2003, l’Italie a
modifié les limites pour les CEM adoptées en 1992 [43]. Pour
le public, la limite générale d’exposition aux champs magnétiques
est fixée à 100 μT. De plus, deux limites supplémentaires ont
été introduites pour les lignes électriques :
- – une valeur d’attention de 10 μT (médiane sur
24 heures) qui s’applique aux expositions qui durent plus de
4 heures par jour ;
- – et un objectif qualité de 3 μT qui s’applique
seulement aux nouvelles lignes et aux nouvelles habitations.
Politiques de précaution fondées sur le statu quo
Aux États-Unis il n’existe pas de limites nationales d’exposition,
mais plusieurs villes et États limitent l’exposition aux abords du
couloir des lignes électriques [44]. Ces limites, établies par voie
réglementaire dans certains États comme la Floride, et par des
recommandations informelles dans d’autres États comme le Minnesota,
sont de l’ordre de 10 kV/m dans le couloir de la ligne, de
2 kV/m sur les bords du couloir pour les champs électriques et
de 1 525 μT (sous certaines conditions de charge maximum) pour
les champs magnétiques. La réflexion sous-jacente est généralement,
comme mesure de précaution, que des nouvelles lignes ne peuvent
produire des champs supérieurs à ceux des lignes existantes.
Politiques de précaution fondées sur la séparation entre les
personnes et les sources d’exposition
Une autre stratégie a consisté à limiter la construction de
nouveaux sites, (particulièrement ceux où des enfants étaient
susceptibles de passer beaucoup de temps) à une certaine distance
des lignes électriques. En Irlande, l’Electric Company ne construit
pas de nouvelles lignes de transport ou de sous-stations à moins de
22 m d’une construction existante ou interdit toute
construction dans cette zone. Les autorités locales n’accordent pas
de permis de construire aux installations de production
d’électricité au voisinage des écoles et des crèches.
Aux Pays-Bas, une proposition récente comprenait une distance
accrue entre les lignes et les nouveaux sites afin que l’exposition
des enfants ne dépasse pas 0,4 μT. Aucune modification des
sites existants n’est recommandée.
En Californie, la politique du département de l’Éducation exige
que les écoles soient situées à une certaine distance des couloirs
des lignes. En raison de la difficulté à trouver des terrains
suffisamment loin des lignes pour bâtir de nouvelles écoles – ce
qui est problématique en zone urbaine – des dérogations sont
autorisées après démonstration que les expositions des élèves et du
personnel ne dépasseront pas des niveaux moyens d’environ
0,1 μT [45].
Politiques de précaution fondées sur la somme d’argent
dépensée
La commission des équipements publics de l’État de Californie a une
politique de « coût zéro ou faible » pour la construction
de nouvelles lignes électriques qui exige que jusqu’à 4 % du
coût du projet soit dépensé si une réduction substantielle (plus de
15 %) des champs peut en résulter [46]. La plupart des actions
pour réduire les champs concernent des sites nouveaux car il est
habituellement trop coûteux de modifier les anciens.
Politiques de précaution fondées sur des objectifs non
quantitatifs
Au lieu d’établir des limites d’exposition spécifiques, la Swedish
Radiation Protection Authority (National Board of Occupational
Safety and Health) recommande de réduire les expositions en général
sans fournir aucune recommandation quant aux niveaux [47]. De la
même façon, le Gouvernement australien a établi des recommandations
fondées sur une approche de précaution qui comporte le principe de
réduction des expositions lorsque c’est facilement réalisable [48].
Cette approche implique de prendre en compte les CEM lors de la
conception de nouvelles installations de transport et de
distribution et de situer celles-ci à l’écart des zones sensibles.
Le cadre de précaution de l’OMS
La plupart des politiques décrites ici limitent les expositions
sans prendre en compte les coûts ou spécifient les coûts sans
quantifier les réductions d’exposition. Ces applications
incohérentes et peu satisfaisantes du principe de précaution ainsi
que le besoin de politiques applicables en dépit des incertitudes
ont conduit l’OMS à développer le cadre de précaution pour les CEM
[49]. Le cadre de précaution tel que proposé par l’OMS souligne un
processus qui aide au développement de politiques de santé publique
et à l’application de mesures de précaution pour minimiser les
risques pour la santé en dépit des incertitudes scientifiques. Les
objectifs de ce cadre sont :
- – d’anticiper et de répondre aux menaces possibles avant
l’introduction d’un agent, d’une exposition ou d’une
technologie ;
- – de répondre aux préoccupations du public et de
minimiser les risques éventuels pour la santé après l’introduction
d’un agent, d’une exposition ou d’une technologie ;
- – de développer et de choisir les options
proportionnellement au degré d’incertitude scientifique, à la
gravité du danger, à la taille et à la nature de la population
concernée et au coût.
Le cadre est conçu comme une approche interdisciplinaire qui
étaye toutes les composantes de l’évaluation et de la gestion du
risque et non pas seulement comme un plan supplémentaire invoqué ou
déclenché uniquement dans certaines circonstances. Le cadre intègre
pertinemment les facteurs sociaux et scientifiques, d’une façon
rationnelle, sans amoindrir ni diminuer la place de la science.
Principe de précaution et politique en matière de CEM :
spécificités
L’application du principe de précaution aux CEM comporte plusieurs
aspects originaux et intéressants, parmi lesquels l’utilisation de
niveaux d’exposition quotidiens comme référence, la distinction
entre les installations électriques nouvelles et existantes,
l’exposition des enfants et la nature involontaire de l’exposition.
Plusieurs compromis sont aussi impliqués.
Puisque, comme il est exposé plus haut, les niveaux et les
caractéristiques de l’exposition potentiellement dangereux (s’ils
existent) sont pour le moment inconnus, plusieurs applications du
principe de précaution ont utilisé les niveaux d’exposition aux CEM
existants comme référence. En Suède, les autorités locales
réclament l’application du principe de précaution lorsque les
champs « dévient radicalement de ce qui peut être considéré
comme normal dans l’environnement concerné » [47]. De même, la
commission des Services publics de New York impose aux
nouvelles constructions des conceptions « qui ne produisent
pas des champs magnétiques supérieurs à ceux habituellement
rencontrés dans l’État » [50].
Limiter l’application du principe de précaution aux nouveaux
équipements est commun à la plupart des politiques qui l’ont
adopté. Dans cette attention portée aux nouvelles constructions est
implicite la considération des coûts, qui sont habituellement plus
élevés pour rénover des constructions anciennes que pour modifier
la conception des nouvelles. Puisque les données épidémiologiques
sur les effets des CEM portent surtout sur la leucémie de l’enfant
et qu’il est souvent proposé une protection supplémentaire pour les
enfants, certains partisans du principe de précaution ont suggéré
de porter une attention spéciale aux écoles et aux crèches (par
exemple en Suède). Une analyse menée dans les règles, qui comporte
des calculs de rapports coûts-bénéfices, aurait tendance à donner
plus de poids à l’exposition des enfants puisque la perte
potentielle d’années de vie est plus élevée.
Les décisions dans les politiques de gestion des CEM exigent la
prise en compte des compromis inhérents à chaque décision. Les
compromis à examiner incluent le potentiel d’augmentation du
risque, de substitution du risque, de transfert du risque et de
transformation du risque [51] ainsi que les coûts et les bénéfices.
Réduire le risque potentiel des effets des CEM sur la santé en
réduisant un des aspects de l’exposition tout en accroissant un
autre, inconnu, potentiellement dangereux, est un exemple
d’augmentation du risque. La substitution du risque peut être
illustrée par le compromis entre l’exposition à des niveaux élevés
de CEM dus aux courants vagabonds dans les habitations et le risque
d’incendie ou d’électrocution lorsqu’on diminue les courants
vagabonds en déconnectant le câblage électrique des tuyaux
métalliques de distribution d’eau. Le transfert de la charge de
l’exposition d’un groupe de personnes à un autre dans certaines
stratégies de réduction, par exemple en déplaçant des
transformateurs d’une salle de classe à un couloir, constitue un
exemple de transfert du risque. Le risque de blessure, faible mais
réel, associé aux constructions supplémentaires nécessitées par la
réduction des champs est un exemple de transformation du
risque.
Finalement, les sources d’exposition volontaire ou involontaire
impliquent des perceptions différentes du risque [52] ; si une
exposition est perçue comme imposée et involontaire, la perception
du risque augmente. Même si le concept d’évitement prudent englobe
des suggestions pour les expositions personnelles et volontaires
aussi bien que pour celles perçues comme involontaires et imposées,
la plupart des politiques adoptées jusqu’à présent se focalisent
sur les expositions considérées comme involontaires.
CEM et politique
L’absence de bases scientifiques aux décisions relatives aux CEM
ouvre la porte aux prises de décision politiques. Divers groupes
d’intérêt ont par le passé débattu pour ou contre une approche de
précaution sur la question des CEM, fondant leurs arguments sur des
interprétations différentes des données disponibles.
L’attention des médias a souvent exacerbé ces différences
d’interprétation, mettant en vedette une analyse et en minimisant
une autre, avec un impact considérable sur les préoccupations du
public. Dans les années 1980 la possibilité que les CEM soient
cancérigènes est devenue le sujet de préoccupations intenses
lorsqu’une large couverture médiatique de certains résultats de
recherche a servi à amplifier le risque perçu par le public. Les
préoccupations du public ont joué un rôle majeur dans les décisions
de réglementation sur la réduction des CEM. Bien que les grandes
organisations environnementales ne se soient jamais emparées de la
question, des petits groupes de pression ont eu une influence
considérable.
L’industrie de l’électricité a aussi influencé les décisions sur
les CEM en soutenant la recherche et en conseillant une prise de
décisions fondée sur la science. En même temps, elle a résisté aux
grandes actions de précaution mais a souvent encouragé les
solutions simples et peu coûteuses.
Critiques du principe de précaution tel qu’il est appliqué aux
CEM
Tel qu’il a été appliqué dans les politiques de gestion des CEM, le
principe de précaution – ou, plus spécifiquement, l’évitement
prudent – a été critiqué comme allant à la fois trop loin et pas
assez. Les critiques les plus sévères, remettant en question les
arguments scientifiques et politiques invoqués par les auteurs de
l’évitement prudent, l’ont baptisé « le désistement de la
science » [53]. Aux yeux de ces critiques, accepter
l’évitement prudent revient à céder à une peur irrationnelle de
l’inconnu et à rejeter l’approche scientifique de l’évaluation de
risque. L’autre problème est que l’adoption de l’évitement prudent
crée un précédent fâcheux pour la gestion des questions de santé
publique controversées qui impliquent complexité et incertitude
scientifiques. De plus, les critiques s’inquiètent du fait qu’il ne
serait plus possible de s’en tenir à des stratégies de réduction de
l’exposition ayant un bon rapport coût-bénéfice ; ils pensent
que si la politique est dictée par les préoccupations du public
plutôt que par la science, le public cherchera à imposer finalement
des solutions plus coûteuses.
Des problèmes d’équité et de justice environnementales ont aussi
été soulevés comme arguments contre le principe de précaution tel
qu’il a été utilisé dans la question des CEM. Puisque, par exemple,
le principe de précaution suggère de réduire les expositions
élevées lors de la construction de nouvelles écoles, il pourrait
induire une injustice environnementale car les enfants défavorisés
sont plus susceptibles de fréquenter de vieilles écoles.
De l’autre côté du débat sur le principe de précaution, les
critiques considèrent le principe de précaution et l’évitement
prudent comme trop utilitaires, surtout quand ils comportent des
considérations coût-bénéfice. Leur argument est que le rapport
coût-bénéfice peut justifier des risques inacceptables pour les
individus lorsque ces risques sont justifiés pour la société prise
dans son ensemble. La question de justice environnementale a émergé
de ce côté du débat aussi, avec le postulat que les communautés les
plus pauvres ont des expositions plus élevées aux CEM et aux autres
produits toxiques et méritent de ce fait une protection plus
agressive que celle qui leur serait proposée si la mise en place
d’une politique reposait sur une simple analyse coût-bénéfice.
Discussion
Les risques sont présents dans tous les aspects de notre vie et
comportent toujours une part d’incertitude. En tant qu’individus et
membres d’une société, nous pouvons et devons prendre des décisions
dans l’incertitude. Et alors que la possibilité d’un risque ne
justifie pas en elle-même une action, l’incertitude ne justifie pas
non plus l’inaction.
Le principe de précaution est vague et permet des
interprétations largement divergentes. Au mieux, tout ce que le
principe de précaution peut fournir est un cadre général. Des
règles supplémentaires de prise de décision sont nécessaires comme
guides pour savoir si des actions sont à mener face à l’incertitude
dans une situation donnée et, dans ce cas, quelles actions doivent
être choisies parmi les différentes solutions. Ces guides doivent
être fondés sur la prise en compte de compromis et d’analyse
coût-bénéfice.
En parallèle à la prise en compte des bienfaits de
l’électricité, les énormes coûts pour la société de la réduction
des champs électriques et magnétiques ont rendu la considération
des coûts et du rapport coût-bénéfice essentielle dans
l’application du principe de précaution. Les bienfaits de
l’électricité sont énormes, tout comme les coûts d’une réduction
potentielle, ce qui justifie aisément le besoin de meilleures
connaissances scientifiques pour des décisions plus éclairées.
Comme il est peu vraisemblable qu’une option soit préférée en
tenant compte de tous les objectifs, il est vital de bien définir
les objectifs d’une décision tout comme d’accepter qu’il sera
probablement nécessaire de faire des compromis parmi ces objectifs.
D’autres critères devront être développés et appliqués et
dépendront peut-être des spécificités de celui qui applique le
principe de précaution et dans quel but. Ces critères seront plus
ou moins normatifs selon qu’il sagit d’un individu, d’une industrie
ou d’un gouvernement qui applique le principe de précaution et
aussi selon ce qu’il s’agit de protéger : la santé ou
l’environnement. À notre connaissance, le principe de
précaution n’a jamais été utilisé dans les situations
professionnelles, encore qu’il y ait des similarités entre
l’évitement prudent et le principe ALARA (As Low As Reasonably
Achievable) utilisé en radioprotection.
Le principe de précaution est de plus en plus invoqué dans les
politiques environnementales et a été utilisé comme un outil de
gestion de la question des CEM aussi bien par des individus que par
des autorités nationales et régionales. S’il est certes attirant en
tant que principe général, les particularités de son application
font toute la différence. Pour être plus utile, le principe de
précaution doit être lié directement à l’évaluation de risque [54].
Or actuellement, le principe de précaution et l’évaluation de
risque consciencieuse sont vus comme deux approches totalement
différentes, en partie à cause de différences de terminologie. Le
cadre de précaution de l’OMS a été rédigé pour minimiser plusieurs
problèmes potentiels identifiés dans ce domaine ; plus
sérieusement, il appelle à rompre avec un processus à sens unique
d’évaluation de risque par les scientifiques qui mène à la gestion
du risque par les décideurs puis à la communication à destination
du public. A contrario, il recommande une approche itérative,
interdisciplinaire, dans laquelle la précaution s’applique à toutes
les étapes et implique toutes les parties prenantes.
La science et le discernement jouent tous deux un rôle pivot
dans toute évaluation de risque. L’adoption du principe de
précaution n’élimine pas (et peut-être même augmente) le besoin de
réduire l’incertitude. Une telle théorie doit pouvoir fournir les
moyens de surveiller les conséquences des décisions et d’affiner
ces décisions qui, prises en situation d’incertitude, ne seront pas
toujours valables.
Remerciements et conflit d’intérêt
Les auteurs remercient pour sa contribution Gordon Hester qui a
cosigné une version précédente de cet article en anglais [41]. Ils
remercient aussi Shaiela Kandel et Riti Shimkhada pour leur aide
dans la mise à jour des politiques actuelles sur les CEM.
John Swanson a participé à cette étude avec l’autorisation de
National Grid Transco (NGT), mais les positions exprimées ne sont
pas nécessairement celles de NGT.
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