ARTICLE
Auteur(s) : Sophie Devienne
UFR Agriculture comparée et développement agricole,
AgroParisTech, 16 rue Claude Bernard, 75005 PARIS
Après une année de débats et de négociations, une nouvelle loi
agricole vient d’être votée aux États-Unis. Afin de comprendre les
orientations du nouveau Farm Bill, il apparaît indispensable
d’analyser l’évolution de la politique agricole et de l’agriculture
de ce pays, en relation avec le marché mondial.
L’importance des exportations agricoles pour l’économie des
États-Unis
L’agriculture aux États-Unis n’occupe que 1,7 % de la
population active et ne contribue qu’à 0,9 % du PIB ;
elle joue cependant un rôle économique important grâce à ses
exportations. Les États-Unis sont en effet avec l’Union européenne
les plus grands importateurs et exportateurs mondiaux de produits
agricoles et alimentaires. Les exportations agricoles contribuent à
la création d’emploi et de richesse dans d’autres secteurs de
l’économie, particulièrement celui des services [1].
Alors que le déficit commercial global du pays ne cesse de
s’accroître, l’agriculture est de plus l’un des rares secteurs
économiques à dégager un solde excédentaire de sa balance
commerciale. Au cours des 15 dernières années, ce solde a
néanmoins été fluctuant : les exportations agricoles, après
avoir connu une forte expansion au milieu des années 1990, ont
ensuite marqué le pas avant de renouer avec la croissance depuis 4
ou 5 ans. Dans le même temps, les importations agricoles
(particulièrement celles de fruits et légumes) ont continué à
progresser régulièrement. Ainsi l’excédent de la balance
commerciale agricole s’est-il progressivement érodé entre 1996 et
2005 (passant de plus de 20 milliards à 2 milliards de $)
avant de revenir à 11 milliards de $ en 2007 (figure 1).
Les États-Unis occupent une place prééminente sur le marché
mondial pour un grand nombre de produits agricoles. Malgré une
diminution de la part des produits bruts dans leurs exportations
agricoles (40 % aujourd’hui contre plus de 70 % au début
des années 1980), soja, maïs et blé arrivent encore en tête (avec
respectivement 13 %, 12 % et 10 % des exportations,
moyenne 2006-2007).
Pour ces productions les États-Unis sont au premier rang sur le
marché mondial, même si leur position s’est érodée face à d’autres
concurrents tels que l’UE ou le Brésil. Ainsi en moyenne pour les
années 2006-2007 la part des États-Unis a-t-elle atteint 40 %
du marché mondial pour le soja, 67 % pour le maïs et 27 %
pour le blé.
Dans le secteur des productions animales, notamment viande de
porc et de volaille, les États-Unis exportent une part plus faible
de leur production et arrivent au second rang des exportateurs
mondiaux (figure
2).
Ces performances sont à mettre à l’actif d’une agriculture
essentiellement familiale (97 % des exploitations et 87 %
de la production) dotée d’une grande superficie par actif
(140 ha en moyenne) (tableau 1).
Cette superficie par actif élevée est en grande partie le produit
de l’histoire de la colonisation du territoire ; elle
constitue un véritable avantage comparatif.
L’agriculture des États-Unis se caractérise également par une
forte spécialisation régionale qui épouse les conditions
agroécologiques du territoire [2-4]. Le cœur agricole du pays est
incontestablement le Corn belt, région Centre-Ouest (Middle-West)
du pays qui constitue un ensemble de vastes plaines formant la
partie haute du bassin versant du Mississipi et de ses
affluents : grâce à des sols développés majoritairement sur
lœss, d’une fertilité exceptionnelle, et un climat marqué par des
températures élevées et des précipitations abondantes en été, les
rendements y sont parmi les plus élevés au monde tant pour le maïs
que pour le soja. Les exploitations sont ici familiales, comme dans
la majeure partie de la moitié est du pays (figure 3). Elles mettent
en œuvre des systèmes de production basés sur la
rotation maïs/soja, éventuellement combinée avec l’élevage
porcin ou l’engraissement de bovins [5].
Au nord de cette région, autour des Grands Lacs, des conditions
pédoclimatiques moins favorables ainsi que la proximité de grands
centres urbains ont conduit historiquement au développement de la
production laitière, qui demeure encore aujourd’hui la principale
production. Lorsque l’on s’éloigne vers l’ouest et le sud-ouest,
les grandes plaines au pied des Rocheuses, moins arrosées, sont
surtout cultivées en blé et en sorgho, bien que le développement de
l’irrigation et le recours à des variétés sélectionnées plus
résistantes à la sécheresse aient progressivement permis de
développer des productions plus variées que celles permises par la
rotation classique du dry farming jachère/blé ou sorgho. Au sud et
sud-est du Corn belt, le piémont des Appalaches et les monts Ozarks
offrent des conditions moins favorables à l’agriculture, même si
une période végétative plus longue permet de réaliser deux cycles
par an, en effectuant une culture de soja derrière celle du
blé.
À ces régions d’agriculture familiale s’opposent celles où
prédomine l’agriculture capitaliste, concentrée dans des secteurs
géographiques et économiques particuliers : production de riz,
coton, canne à sucre et agrumes dans la basse vallée du Mississipi
et la plaine côtière du Golfe du Mexique ; engraissement de
bovins dans d’immenses feed-lots comptant plusieurs dizaines de
milliers de têtes au pied des Rocheuses, dans une région où
l’irrigation permet la culture de luzerne et de maïs, et à
proximité des régions d’élevage ; enfin cultures de fruits et
légumes en Californie.
Les performances élevées de l’agriculture des États-Unis sont
également à mettre à l’actif d’une politique agricole qui, depuis
les années 1930, intervient activement dans la régulation de la
production et des marchés. À partir de la seconde moitié du
XIXe siècle, en effet, l’agriculture des États-Unis
est devenue dépendante des débouchés internationaux pour
l’écoulement de ses surplus et s’est trouvée dès lors exposée aux
conséquences des politiques douanières et agricoles des pays
importateurs. À plusieurs reprises cette situation a entraîné des
difficultés pour l’agriculture américaine, ce qui a conduit les
pouvoirs publics à intervenir, et ce, dès les années 1930 [6, 7].
Les lois agricoles de 1933 et 1938 [8] avaient pour objectif de
permettre aux exploitations agricoles de retrouver des conditions
économiques favorables aux investissements et à l’accroissement de
la productivité du travail [9]. Tout en maintenant ce cap jusqu’à
aujourd’hui, la politique agricole des États-Unis est devenue
progressivement de plus en plus offensive vis-à-vis du marché
mondial.
Tableau 1 Des structures d’exploitations très
différentes des deux côtés de l’Atlantique.
|
USA
|
UE 25
|
France
|
|
Superficie agricole (en millions d’ha)
|
412
|
164
|
29
|
|
Nombre d’exploitations (× 1000)
|
2113
|
9870
|
614
|
|
Superficie/exploitation (ha)
|
179
|
17
|
48
|
|
SAU/UTA
|
140
|
17
|
32
|
La politique agricole des années 1930 : stabiliser les
prix et redresser les revenus agricoles
Face à la crise que connaît l’agriculture américaine à la fin des
années 1920, la politique agricole mise sur pied dans les années
1930 vise à soutenir les prix agricoles grâce à une régulation
de la production, de l’offre et, dans une certaine mesure, de
la demande [10, 11] (figure 4) :
- – régulation de la production grâce à un programme de gel
de terres, auquel il est obligatoire de participer pour pouvoir
bénéficier de la garantie de prix offerte aux produits agricoles de
base (céréales, betterave à sucre, coton, arachide, tabac ;
lait et porc bénéficient également de l’intervention des pouvoirs
publics) ;
- – régulation de l’offre : la garantie de prix est
proposée au travers d’un mécanisme de stockage public. Tout
agriculteur peut mettre en stock sa récolte auprès de la Commodity
Credit Corporation ou CCC, organisme stockeur public, en échange
d’une avance fixée au niveau du prix de soutien ou loan rate. Ce
prêt est non exigible : si au cours des 9 mois suivants
le prix de marché reste inférieur au loan rate, l’agriculteur peut
abandonner sa production à la CCC et conserver l’avance dont il a
bénéficié ; dans le cas contraire, il peut retirer sa récolte
et rembourse alors le prêt octroyé par la CCC, assorti d’intérêts
(figure 5). Le
loan rate est fixé à cette époque en référence au prix de parité,
calculé pour conférer à chaque produit agricole un pouvoir d’achat
équivalent à celui de la période faste de 1910-1914. Si le prix du
marché mondial est inférieur au prix garanti, les stocks
s’accumulent auprès de la CCC ; les surplus doivent alors être
exportés grâce à des subventions versées par la CCC aux
exportateurs afin de combler la différence entre le prix intérieur
et le prix du marché mondial ;
- – soutenir la demande intérieure : aux achats publics
de produits agricoles destinés à la distribution directe au profit
de la population mise en difficulté suite à la crise économique qui
sévit dans les années 1930, succède en 1938 un système de bons
alimentaires, les Food stamps. Ceux-ci permettent aux foyers
bénéficiaires de se procurer des produits alimentaires de base. Ce
système sera abandonné pendant la seconde guerre mondiale, période
économique faste aux États-Unis, avant d’être réintroduit en 1964.
La politique d’aide alimentaire intérieure, qui apporte un puissant
soutien à la consommation de produits alimentaires, notamment
américains, sera régulièrement reconduite au fil des lois
agricoles. Cet outil de soutien à la consommation intérieure,
qui apporte indirectement un soutien à l’agriculture, représente
aujourd’hui un budget considérable (55 milliards de dollars en
2007, soit plus de 60 % du budget de l’USDA, équivalent du
ministère de l’Agriculture aux États-Unis), bien supérieur aux
aides directes versées aux agriculteurs (environ 18 milliards
de dollars pour les paiements directs aux agriculteurs en 2006 et
11 milliards en 2007) ; 28 millions de personnes en
bénéficient [12].
À partir des années 1950 : une politique de plus en plus
offensive vis-à-vis du marché mondial
Des prix élevés et stables offrent une sécurité pour les
investissements que réalisent dès lors les agriculteurs à un rythme
rapide [13]. Motomécanisation, chimisation, adoption de variétés
sélectionnées et spécialisation des exploitations permettent une
augmentation des rendements et de la productivité du travail [14].
En conséquence, la production s’accroît rapidement et, malgré le
programme de gel annuel de terres, les surplus s’accumulent dans
les stocks de la CCC dès le début des années 1950 et doivent être
exportés grâce à des subventions. Dès lors, la politique agricole
américaine va s’efforcer de soutenir de plus en plus les
exportations.
1954 : mise en place de l’aide alimentaire
internationale
La loi agricole de 1954 comporte un volet, la PL 480, qui vise à
développer les exportations vers les pays du Tiers-Monde au travers
de programmes de crédit et de dons alimentaires ; elle est
complétée en 1956 par un programme de garantie de crédit aux
exportations (GSM) (figure 6). De 1955 à 1965,
de 25 à 30 % des exportations agricoles américaines
bénéficient du programme PL 480 [15]. Ce programme a été maintenu
jusqu’à aujourd’hui et encadre encore l’aide alimentaire
internationale des États-Unis (environ 2 milliards de dollars
chaque année).
1964 : le prix de soutien est fixé en fonction du prix du
marché mondial
Les pouvoirs publics cherchent à rendre plus compétitives les
exportations agricoles américaines et à éviter l’accumulation de
stocks par la CCC, qui nécessitent des subventions pour être
exportés. Le loan rate est abaissé pour être fixé en référence au
prix du marché mondial des 5 années précédentes : le
déstockage est donc déclenché à un niveau de prix plus bas, ce qui
facilite les exportations. Le revenu des agriculteurs est assuré
grâce au versement d’aides directes qui permettent aux agriculteurs
de continuer à percevoir le prix de parité sur une partie de la
récolte, calculée en fonction du pourcentage de la production
nationale destinée au marché intérieur. À partir de 1973, ces aides
ou deficiency payments sont versées si le prix de marché est
inférieur à un prix d’objectif ou target price, calculé en fonction
du coût de production des différents produits de base (figures 7 et 8).
L’agriculture américaine est dès lors de plain-pied avec le
marché mondial, ce qui lui permet de tirer pleinement parti de la
forte expansion du marché mondial et des prix agricoles élevés des
années 1970. Au cours de cette période en effet, le volume du
marché mondial des céréales double (passant de 100 millions à
200 millions de tonnes), comme celui du soja (figure 9). Grâce à
l’accroissement de ses performances en matière de productivité du
travail, l’agriculture américaine profite de cette expansion :
elle conserve la part de marché qu’elle détenait en 1970 pour le
blé et le soja, et pour le maïs passe de la moitié aux trois quarts
des exportations mondiales. Au cours de cette période faste,
l’agriculture fonctionne sans gel de terres et sans aides
directes.
1985 : le prix de soutien est fixé au-dessous du prix du
marché mondial et des subventions aux exportations sont
instaurées
Le contexte change au début des années 1980 : après le second
choc pétrolier, l’augmentation des taux d’intérêts et les
difficultés rencontrées par beaucoup de pays du Tiers-Monde face au
remboursement de leur dette, la demande solvable mondiale stagne.
Sur un marché mondial agricole devenu atone, la concurrence
s’avive, notamment avec le développement des exportations de
l’Union européenne, du Brésil ou de l’Argentine. Face à cette
situation, les États-Unis se trouvent handicapés par un dollar fort
et un loan rate qui demeure élevé puisque celui-ci ne répercute
qu’avec retard la baisse des prix agricoles. Les stocks de la CCC
s’accumulent et les pouvoirs publics sont conduits, pour tenter de
réguler le marché, à retirer des superficies considérables de la
production (jusqu’à 32 millions d’hectares [16], dont
28 millions de céréales, soit une superficie supérieure à la
superficie céréalière de l’UE de l’époque) [10]. Ils sont à cette
époque la seule puissance agricole à pratiquer cette régulation de
la production. Dans le même temps, les États-Unis voient leur part
de marché s’éroder rapidement, passant de près de 25 % du
marché mondial au début des années 1980 à 17 % en 1986 (figure 10).
Afin de tenter d’enrayer cette évolution défavorable, les
États-Unis renforcent dès 1985 le caractère offensif de leur
politique agricole (figure
11). L’abaissement du loan rate au-dessous du prix du
marché mondial incite les agriculteurs à retirer leur récolte du
stock public à un niveau de prix très bas et leur permet par
conséquent de prendre plus facilement des parts de marché. Le
renforcement du programme de garantie de crédit aux exportations et
le développement d’une nouvelle politique de subvention aux
exportations (EEP) particulièrement offensive viennent compléter un
dispositif visant à rendre plus compétitive l’agriculture des
États-Unis sur le marché mondial. Cette politique volontariste,
alliée à la baisse du dollar sur le marché des changes, permet aux
États-Unis de stabiliser leur position à partir de la deuxième
moitié des années 1980.
1996 : une politique agricole offensive, marquée par
l’abandon de la régulation de la production et la généralisation
des marketing loans
Au milieu des années 1990, les perspectives d’évolution du marché
mondial agricole sont très prometteuses. La loi agricole de 1996
vise à permettre à l’agriculture américaine de tirer parti au mieux
de cette expansion et de l’augmentation attendue des prix agricoles
en mobilisant le potentiel de production et d’exportation du pays.
Les exploitations agricoles bénéficient en effet d’une productivité
du travail élevée, qui continue à s’accroître rapidement. Dans le
corn belt par exemple, les gains de productivité reposent,
parallèlement à l’agrandissement des exploitations et à des
équipements plus puissants, sur l’adoption conjointe de la
technique du semis direct et des variétés génétiquement modifiées
de soja résistantes au glyphosate, permettant de simplifier et de
diminuer le travail des agriculteurs [5]. Le soja résistant au
glyphosate est ainsi passé de moins de 10 % de la superficie
en soja en 1996, à 55 % en 2000 puis 90 % en 2005.
La loi de 1996, ou Fair Act, introduit une profonde rupture avec
les politiques agricoles mises en place depuis les années 1930
(figures 12 et
13) :
- – la régulation de la production est abandonnée, afin de
mobiliser le potentiel de production agricole des États-Unis face à
l’accroissement prévu de la demande mondiale. Seul demeure le gel
environnemental (CRP), créé en 1985 et qui concerne
13,5 millions d’ha de terres sensibles à l’érosion ou de zones
humides.
- – le prix d’objectif est abandonné et le deficiency
payment est remplacé par une aide fixe découplée, calculée sur la
base d’une référence historique ;
- – les marketing assistance loans, qui avaient
progressivement été introduits depuis 1985, sont généralisés,
consacrant ainsi le recul des pouvoirs publics au niveau de la
régulation de l’offre [11]. Les agriculteurs sont incités à retirer
leur récolte de la CCC lorsque le prix de marché calculé chaque
jour à l’échelle du comté par l’USDA, ou posted county price (PCP),
est inférieur au prix de soutien car dans ce cas ils
remboursent le prêt dont ils ont bénéficié, non pas au taux auquel
ils l’ont contracté, c’est-à-dire au prix de soutien, mais à
hauteur du PCP et empochent la différence. Ils peuvent également
bénéficier de cette subvention même s’ils n’ont pas recours au
stockage auprès de la CCC ; ils informent les pouvoirs publics
du jour auquel ils désirent toucher le loan deficiency payment,
subvention dont le taux est égal à la différence entre le prix de
soutien et le PCP [17]. Les marketing loans n’incitent donc plus
les agriculteurs à recourir aux stocks publics et les encouragent à
mettre leur production sur le marché même lorsque les prix sont
très bas.
L’abandon d’une politique de régulation de la production et la
régression de la régulation de l’offre sont les caractéristiques
essentielles de la politique mise en œuvre à partir de 1996, qui se
veut beaucoup plus offensive face à un marché mondial qui devrait
connaître une forte expansion.
Or ces prévisions optimistes ne se réalisent pas. La crise
asiatique, la stagnation économique dans les pays de l’ex-bloc
soviétique ainsi que la diminution des importations chinoises se
traduisent par une stagnation du marché mondial agricole. Les prix
agricoles mondiaux s’effondrent dès 1997 (figure 14).
Les agriculteurs des États-Unis ne sont plus protégés de cette
évolution défavorable par le prix d’objectif et subissent cette
baisse de plein fouet : le prix de soutien répercute
mécaniquement la baisse du prix mondial tandis que les paiements
directs, fixes, ont été déterminés à un niveau trop bas pour
compenser la baisse des prix agricoles. Les pouvoirs publics
tentent de compenser la baisse du revenu des agriculteurs grâce au
versement d’aides d’urgence (market loss assistance) qui viennent à
partir de 1998 doubler le montant des paiements directs. Les aides
publiques à l’agriculture, dont on prévoyait en 1996 la disparition
à terme, explosent : les dépenses de la Commodity Credit
Corporation passent de 4,6 milliards de dollars en 1996 à
32,3 milliards en 2000 (figure 15).
Les lois de 2000 et 2002 : maintien de la position
offensive des États-Unis sur le marché mondial et restauration du
filet de sécurité pour les agriculteurs
Cette expérience malencontreuse conduit les pouvoirs publics à
revenir au principe qui avait guidé la politique agricole depuis
les années 1930 : apporter une sécurité de revenu aux
agriculteurs. Le Risk and Protection Act de 2000 propose un niveau
de subvention élevé des assurances sur les rendements et le chiffre
d’affaires, tandis que le Farm Bill de 2002 restaure le prix
d’objectif, véritable filet de sécurité pour les revenus
agricoles (figures 16 et 17). Les
aides contracycliques, découplées de la production mais non des
prix, viennent, si nécessaire, s’ajouter aux marketing loans et aux
paiements directs découplés pour garantir le prix d’objectif. Si le
prix de marché est supérieur au prix d’objectif, seuls les
paiements directs découplés continuent à être versés. Le soja peut
pour la première fois lui aussi bénéficier de cette garantie.
L’essentiel des transformations introduites en 1996 est
maintenu : la régulation de la production n’existe plus qu’au
travers de la réserve environnementale, tandis que le recours au
stockage public, outil central de la régulation des marchés,
demeure beaucoup moins encouragé. Le loan rate devient fixe mais il
est maintenu comme auparavant au-dessous du prix du marché mondial.
L’évolution de la politique agricole aux États-Unis montre que
les pouvoirs publics se sont efforcés de concilier la sécurité du
revenu des agriculteurs avec le maintien, voire la consolidation,
de la situation agro-exportatrice nationale grâce à une politique
de plus en plus offensive [18] qui s’est appuyée successivement
sur :
- – le développement de l’aide alimentaire internationale et
des politiques de garantie de crédit à l’exportation ;
- – l’abaissement du niveau de prix auquel les agriculteurs
sont incités à mettre en vente leurs produits sur le marché
(abaissement par étapes du niveau du prix de soutien ou loan rate,
introduction des marketing loans) ;
- – des subventions aux exportations avec le programme EEP,
mesure de rétorsion vis-à-vis des restitutions européennes à
l’exportation, qui n’a pas été activé depuis le début des dernières
négociations à l’OMC.
La seule fois depuis les années 1930 où, à la faveur de
prévisions très optimistes d’évolution du marché, les pouvoirs
publics ont abandonné l’objectif de sécurité de revenu des
agriculteurs, le retournement de la conjoncture s’est traduit par
une forte baisse des revenus agricoles, et a conduit les pouvoirs
publics à rétablir le « filet de sécurité » au cœur de la
politique agricole.
Ce double objectif de consolider la position agro-exportatrice
nationale tout en mettant à l’abri les agriculteurs des
vicissitudes que peut connaître le marché mondial, a conduit à la
pérennisation d’aides directes qui se sont progressivement
complexifiées : aide fixe, entièrement découplée du paiement
direct, et aides flexibles, partiellement découplée comme le
paiement contracyclique (découplé de la production mais dépendant
du prix de marché) ou totalement couplée comme le marketing
assistance loan.
Le revers de cette politique est la capitalisation de ces aides
dans le prix du foncier : celui-ci a triplé depuis la fin des
années 1980 [19]. Ainsi, en dépit d’une productivité du travail
élevée, les coûts de production des exploitations agricoles des
États-Unis sont alourdis par les charges liées au foncier [20, 21].
Cette situation défavorable a conduit les États-Unis, au cours des
dix dernières années où, sur un marché mondial en stagnation, la
concurrence était forte et les prix bas, à privilégier, à l’exemple
de l’ALENA [22], les accords bilatéraux de libre-échange afin de
sécuriser leurs exportations.
Le nouveau Farm Bill, dans un contexte de forte expansion de la
filière des agrocarburants et de flambée des prix
agricoles
Le développement des agrocarburants est sans nul doute aujourd’hui
un enjeu majeur pour le secteur agricole, car il a des
répercussions sur l’ensemble du secteur des grandes cultures [23].
La part de la production de maïs consacrée à la fabrication
d’éthanol a en effet connu une progression spectaculaire, soutenue
par une politique volontariste (Energy Policy Act de 2005) et par
une forte demande en éthanol. Depuis 2002, la filière éthanol aux
États-Unis a accru sa consommation de maïs de 53 millions de
tonnes, soit presque le tiers de l’accroissement de la demande
mondiale de céréales sur la même période [24]. En 2007 ce volume
(24 % de la production) a dépassé celui des exportations des
États-Unis (20 % de la production), qui sont, rappelons-le, de
loin le premier exportateur mondial de maïs. L’accroissement de la
demande en maïs s’est accompagné d’une hausse du prix et d’une
augmentation des surfaces au détriment du soja. Cette évolution a
pesé lourd sur un marché mondial marqué à la fois par l’expansion
de la demande en soja (en particulier de la Chine) et un déficit de
production du blé dans certaines zones du globe. Les prix des
grandes cultures ont flambé en 2007 et au début de l’année 2008.
Les revenus des exploitants agricoles du Corn belt et des grandes
plaines s’en sont trouvés confortés, et les soutiens publics
considérablement diminués : en période de prix élevés en
effet, seuls les paiements directs continuent à être versés.
Cette conjoncture favorable pour les agriculteurs américains
devrait pouvoir se maintenir, notamment grâce à la poursuite du
développement de la filière éthanol, encouragé par la toute récente
loi, Energy Independence and Security Act, votée en décembre
dernier. Celle-ci se donne en effet pour objectif de consacrer le
tiers de la production de maïs à la production d’éthanol en 2015,
date à laquelle les procédés de transformation de l’éthanol de
seconde génération devraient être au point [25].
La dépréciation du dollar, qui d’après les prévisions pourrait
elle aussi se poursuivre, est le dernier facteur d’une conjoncture
favorable pour l’agriculture des États-Unis. Les exportations sont
en effet dopées par un dollar faible et ont retrouvé une croissance
rapide.
C’est dans ce contexte qu’ont pris place les débats autour de la
nouvelle loi agricole, qui vient tout récemment d’être votée après
plus d’une année de débat et de négociations. On aurait pu penser
que dans la situation actuelle favorable les pouvoirs publics
renonceraient à une politique de protection de leurs agriculteurs,
poussés d’ailleurs dans cette voie par un président soucieux de
parvenir à un accord dans le cadre des négociations de Doha. La loi
qui vient d’être votée avec une très forte majorité au Congrès
conforte bien au contraire le « filet de sécurité » qui
avait été rétabli dans le cadre du Farm Bill de 2002, tout en
maintenant les outils devant permettre à l’agriculture américaine
de tirer parti au mieux de l’expansion du marché mondial.
Les paiements directs découplés sont reconduits au même niveau
qu’en 20021, bien que leur légitimité
en période de prix agricoles élevés ait été discutée au Congrès.
Les principes d’abandon de la régulation de la production et
d’incitation à ne plus avoir recours au stockage public et à vendre
à bas prix au travers du programme de marketing assistance loan
demeurent inchangés. Le prix de soutien (loan rate) est fixé au
même niveau qu’en 2002 pour le maïs, le soja et le blé (légèrement
augmenté pour le blé à partir de 2010) et reste très inférieur au
prix de marché (figure
18). Les aides contracycliques, élément essentiel de la
sécurité de revenu des agriculteurs, sont elles aussi maintenues,
avec un prix d’objectif fixé au même niveau que précédemment pour
le maïs, le soja et le blé et qui augmentera légèrement pour ces
deux derniers produits à compter de 2010.
La loi agricole de 2008 introduit un nouvel outil de protection
des revenus agricoles avec le programme ACRE (Average Crop Revenue
Election program) qui propose un soutien basé sur le produit brut
par unité de surface. Ce programme pourra être choisi par les
producteurs à la place des aides contracycliques, à la condition
d’accepter une réduction de 20 % des paiements directs et de
30 % du loan rate ; dans ce cas les agriculteurs
s’engagent pour une durée de 3 ans. Le programme ACRE fixe un
produit brut garanti pour les cultures de programme, dont le
montant est calculé sur la base de la moyenne de rendement dans
l’Etat pour les 5 dernières années2
et la moyenne du prix à la production au cours des 2 années
précédentes à l’échelle nationale (figure 19). Une subvention
est versée au producteur si le produit brut effectif de l’année au
niveau de l’Etat est inférieur à ce produit brut garanti, mais
seulement si le producteur lui-même a subi une perte. Il faut en
effet que son produit brut effectif soit cette année-là inférieur à
sa référence individuelle, qui correspond, par unité de surface, à
la somme de la prime d’assurance récolte et du produit brut moyen
de référence du producteur3.
Dans ce cas, la subvention permet au producteur de parvenir au
produit brut garanti, ajusté en fonction de son rendement
individuel de référence, sur 83,5 % de la superficie
emblavée.
Il s’agit donc bien de stabiliser, grâce à l’établissement de
moyennes mobiles, le produit brut par unité de surface pour les
cultures de programme, et ce d’autant plus que la variation
interannuelle du produit brut garanti ne peut excéder 10 %. Le
principe est différent de celui des aides contracycliques :
celles-ci proposent un prix d’objectif fixé par les pouvoirs
publics en fonction des coûts de production, alors que le programme
ACRE propose une stabilisation du produit brut basée sur une
moyenne lissée du prix de marché. Il met ainsi à l’abri les
producteurs de variations importantes de leur produit brut mais
n’exclut pas pour autant une diminution du niveau de garantie en
cas de baisse prolongée du prix de marché. Dans l’immédiat, ce
programme peut conduire à verser des subventions aux agriculteurs
si les prix baissent, même s’ils sont supérieurs aux prix
d’objectif, et donc s’avérer coûteux y compris dans un contexte de
prix globalement favorable.
Dans les négociations qui ont duré plus d’un an au Congrès et
qui ont vu les différents lobbies s’affronter, les dispositions
très protectrices pour les agriculteurs du nouveau Farm Bill ont
été obtenues en échange d’une augmentation sensible du budget
alloué à l’aide alimentaire intérieure : ainsi en 2008
celle-ci représente-t-elle 63 % des 95 milliards affectés
au budget fédéral. Les aides aux producteurs absorbent 15 % de
ce budget tandis que les programmes agro-environnementaux ont été
revalorisés, avec 11 % du budget. Les programmes de soutien à
l’exportation sont reconduits pour un montant d’environ
3 milliards de dollars en 2008.
La continuité de la politique agricole des États-Unis : la
sécurité du revenu des agriculteurs est depuis 1933 au cœur des
enjeux
Les discussions lors de l’élaboration du nouveau Farm Bill ont vu
s’affronter deux points de vue radicalement opposés. D’un côté le
Président était soucieux de rendre la politique agricole compatible
avec la position des États-Unis dans le cadre des négociations de
Doha et de la mettre à l’abri des litiges à l’OMC. Il prônait ainsi
notamment une diminution des aides à caractère distorsif et le
renforcement des aides directes découplées. De l’autre, les membres
du Congrès ont été sensibles à la pression des différents lobbies
du monde agricole et rural, demandeurs d’un maintien du filet de
sécurité pour l’agriculture, et des contribuables, pour lesquels
des aides découplées, fixes, apparaissent inacceptables dans un
contexte de prix élevés ; celles-ci s’étaient de plus révélées
inefficaces en 1996 pour protéger le revenu des agriculteurs lors
de la forte baisse des prix. Le 22 mai 2008, après plus d’un an de
débats, le Congrès a tranché en votant un Farm Bill résolument
protecteur à une très forte majorité, suffisante pour se soustraire
au veto présidentiel. Tirant les enseignements de l’échec du Fair
Act de 1996, il n’a pas fait le choix de faire confiance au seul
marché. Le Food, Conservation and Energy Act de 2008 s’inscrit
ainsi dans la continuité des objectifs poursuivis par la politique
agricole américaine depuis 1933 : assurer la sécurité de
revenu des agriculteurs afin de leur permettre de réaliser les
investissements nécessaires à l’accroissement de la productivité de
leur travail, condition du maintien de la compétitivité de
l’agriculture américaine sur le marché international, tout en
favorisant les exportations agricoles américaines. Pour logique que
paraisse ce choix au regard de l’évolution de la politique agricole
américaine, il est néanmoins en contradiction complète avec les
engagements des États-Unis aux négociations à l’OMC.
Références
1 Edmonson WUS. Agricultural Trade Boosts Overall Economy.
FAU-124, Economic Research Service, USDA. 2008.
2 Bethemont J, Breuil JM. Les États-Unis : une
géographie thématique. Paris : Masson, 1995.
3 Charvet JP. Mutations récentes des agricultures et des
espaces ruraux en Amérique du Nord. In : Bonnamour, ed.
Agricultures et campagnes dans le Monde. Images économiques du
Monde, Dossier n°20. Paris : Sedes, 1996 : 83-111.
4 Dorel G. Les États-Unis : la nouvelle donne
régionale. La Documentation photographique, n° 7005. Paris :
La Documentation Française, 1991.
5 BOUTILLIER D, De SAINT TRIVIER A. Analyse-diagnostic du Caroll
County dans l’Etat de l’Indiana (USA). Mémoire pour l’obtention du
diplôme d’Ingénieur Agronome. Paris : INA P-G. 2001.
6 Douglas Hurt R. Problems of plenty. The American farmer
in the twentieth century. Chicago : Ivan R. Dee, 2002.
7 EFFLAND ABW. U.S. Farm Policy : the first 200 years.
Agricultural Outlook 2000 ; march 2000 : 21-5.
8 Cochrane WW. The development of American agriculture.
Minneapolis : University of Minnesota Press, 1979.
9 Devienne S. Les leçons de l’agriculture américaine ou la
quintessence de la méthode René Dumont. In : Dufumier M,
ed. Un agronome dans son siècle, Actualité de René Dumont.
Paris : Karthala, 2002 : 45-53.
10 DEBAILLEUL G. L’évolution de la politique agricole
américaine : une approche régulationniste. Thèse INA P-G.
Paris, 1989.
11 Devienne S, Bazin G, Charvet JP. Politique
agricole et agriculture aux États-Unis : évolution et enjeux
actuels. Ann Géogr 2005 ; 641 : 3-26.
12 HANSON K, GOLAN E, VOGEL S, OLMSTED J. Tracing the Impacts of
Food Assistance Programs on Agriculture and Consumers : A
Computable General Equilibrium Model. USDA Food Assistance and
Nutrition Research Report FANRR 18. 2002.
13 Clarke SH. Regulation and the Revolution in United
States Farm Productivity. New York : Cambridge University
Press, 1994.
14 Gardner BL. American Agriculture in the Twentieth
Century. Cambridge : Harvard University Press, 2002.
15 ACKERMAN KZ, SMITH ME. Agricultural export programs :
Background for 1990 Farm Legislation. Commodity Economics Division,
Economic Research Service, US Department of Agriculture. AGES 1990
n°9033.
16 US Department of Agriculture. History of agricultural
price-support and adjustment programs 1933-84. Background for 1985
Farm Legislation. Economic Research Service, Agriculture
Information Bulletin 1984 n°485.
17 WESTCOTT PC, PRICE JM. Analysis of the US commodity loan
program with marketing loan. Market and Trade Economics Division,
Economic and Research Service, USDA. Agricultural Economic Report,
2001, n°801.
18 DEVIENNE S. Agriculture et politique agricoles aux
États-Unis. Communication à l’Académie d’Agriculture de France,
séance Perspectives de la politique agricole américaine, 12 mars
2008.
19 Barnard C, Nehring R, Ryan J. In : Higher
cropland value from farm program payments : who
gains? Agricultural Outlook. USDA, Economic Research Service,
2001 : 26-30.
20 DEBAR JC. Les exploitations de grande culture en France et
aux États-Unis. Notes et études économiques, Déc. 2002.
21 SCHNEPF RD, DOHLMAN E, BOLLING C. Agriculture in Brazil and
Argentina : Developments and Prospects for Major Field Crops.
USDA, Economic and Research Service. Agriculture and Trade Report
n°WRS013. 2001.
22 ZAHNISER S, LINK J ed. Effects of North American Free Trade
Agreement on agriculture and the rural economy. USDA Agriculture
and Trade Reports 2002WRS-02-1.
23 WESTCOTT PC. Ethanol expansion in the United
States : how will the agricultural sector adjust? USDA,
economic research service, FDS-07D-01. 2007.
24 TROSTLE R. Global agricultural supply and demand :
factors contributing to the recent increase in food commodity
prices. USDA. Agriculture and Trade Reports 2008, WRS-08-01.
25 USDA. Agricultural projections to 2017. USDA Interagency
agricultural projections committee. 2008.
2 Cette moyenne est obtenue en excluant
l’année pour laquelle le rendement a été le plus bas et celle où il
a été le plus élevé.3 Le produit brut (PB)
de référence est calculé de la même manière que le PB garanti au
niveau de l’Etat : il est égal au rendement moyen du
producteur au cours des 5 dernières années (cf. supra) multiplié
par le prix moyen national pour les deux dernières années.1 Soit 1,91 $/q pour le blé, 1,10 $/q pour le
maïs et 1,62 $/q pour le soja.
|
Version imprimable
Version PDF
