L’inclusion des normes sociales à l’OMC : vrai leurre, fausse panacée ?

ARTICLE

Auteur(s) : Tancrède Voituriez

CIRAD, IDDRI

Le débat politique en France sur les questions commerciales montre le souci partagé par la droite et la gauche dites « de gouvernement » de répondre aux craintes liées à la mondialisation par l’affirmation de l’inviolabilité des normes sociales dont peut se prévaloir notre pays, et la nécessité, pour les protéger, de recourir au protectionnisme.

Selon cette analyse commune au parti socialiste et à l’UMP, l’échange entre pays du nord riches et pays du sud pauvres est inégal non pas en raison des fortes protections et subventions dont disposent les premiers au détriment des seconds (ainsi que l’on peut le lire chez la plupart des économistes du commerce), mais inégal en raison des écarts du coût du travail entre pays.

L’échange entre pays à forte protection sociale et pays à faible protection sociale ne peut qu’être défavorable aux premiers, étant entendu que ceux-ci financent l’essentiel de la protection sociale par des prélèvements sur les salaires qui accroissent d’autant le coût de la main-d’œuvre et érodent la compétitivité des entreprises françaises.

Le dumping social, dont ont pâti les plombiers polonais il y deux ans durant la campagne référendaire pour le projet de traité constitutionnel européen, a été dénoncé par les deux finalistes de la campagne présidentielle en des termes analogues. La couturière chinoise chasse le plombier polonais mais les arguments demeurent : les écarts de salaires entre pays ne seraient pas soutenables pour les pays riches sans recours au protectionnisme ou sans généralisation progressive, à l’extérieur de l’Europe, des normes sociales pratiquées en France et en Europe. La convergence sur ce point explique en grande partie qu’en réalité, de débat sur les questions commerciales, il n’y en eut que fort peu durant les semaines de campagne présidentielles et législatives en 2007.

Les craintes suscitées par la mondialisation : une particularité française et américaine

De ces enquêtes ressortent quelques éléments saillants. La France et les États-Unis se distinguent comme étant les pays les plus rétifs à l’idée du libre-échange (figure 1). Dans ces deux pays, plus d’une personne sur deux estime que la libéralisation détruira plus d’emplois qu’elle n’en créera. Plus de deux Américains sur trois et plus de deux Français sur trois affirment que la libéralisation leur sera défavorable en raison des écarts de normes sociales et environnementales entre pays. Au sein de l’Europe, les disparités sont très fortes, le taux d’adhésion personnelle au projet de mondialisation varie du simple au double entre pays, une majorité d’entre eux se rangeant parmi les sceptiques (figure 2).

Que ces résultats soient pris en compte parmi les hommes politiques est parfaitement légitime et même bienvenu. Mais la réponse apportée par les deux candidats à l’élection présidentielle, sous forme d’un protectionnisme social combinant droit de douane, TVA « sociale » et inclusion de normes sociales dans les accords commerciaux, relève en grande partie du leurre. Sans détailler ces trois instruments ou mesures, il convient néanmoins d’en rappeler les effets et les limites.

La protection sociale par le droit de douane

Sur un marché du travail flexible, comme s’en rapprochent ceux de Grande-Bretagne et des États-Unis, on estime que l’ajustement du marché du travail se fera par les prix, c’est-à-dire par des variations de salaires, tandis que sur un marché du travail plus encadré (« rigide »), en France et dans d’autres pays d’Europe continentale, l’ajustement se fera par les quantités, sous forme de chômage. Cette distinction assez simpliste est en partie confirmée en réalité. En effet, aux États-Unis, on estime que 65 % des travailleurs du secteur manufacturier ayant perdu leur emploi à cause de la libéralisation ont retrouvé un nouvel emploi dans les deux ans, contre moins de 60 % en Europe. Alors que pour un quart d’entre eux, la baisse de salaire représentait aux États-Unis plus de 30 %, un tel écart ne s’observait en Europe que pour 7 % des personnes ayant perdu un emploi à cause de la libéralisation.

En soutenant les prix des produits nationaux soumis à la concurrence internationale, le droit de douane libère en partie les employeurs de la contrainte que la baisse des prix mondiaux exerce sur les salaires et l’emploi (libéraliser revient à supprimer les droits de douane et donc à faire baisser les prix des produits d’importation). Une telle mesure de protection a bien évidemment un coût, supporté par le consommateur. En effet, le maintien (ou la hausse) des niveaux de salaire et/ou d’emplois que pourront induire les droits de douane est à mettre en regard de la hausse attendue des prix à la consommation des produits importés. Un argument en faveur de la libéralisation, que l’on a peu entendu en France, est ainsi que les consommateurs pauvres des pays riches pourraient être les premiers gagnants d’une ouverture accrue des marchés. C’est ce que s’est employé à démontrer un think tank américain, le CGDEV (Center For Global Development)⁵, lequel estime qu’un travailleur américain gagnant 15 000 dollars par an dépense une proportion accrue de son revenu pour des biens bénéficiant de protection tarifaire (droits de douane à l’importation) qu’un Américain plus riche. Ainsi une mère de famille monoparentale gagnant 25 000 dollars par an doit travailler 3 jours de plus pour « payer » le surcoût lié aux droits de douane sur ses produits de consommation. Tandis qu’une personne gagnant 110 000 dollars par an doit travailler seulement 1,5 jours supplémentaires car elle consacre une part moins importante de son revenu aux consommations « protégées ». La structure du protectionnisme américain explique ce résultat : les produits les moins protégés sont les produits de luxe ; les biens de consommation de base sont parmi les plus taxés à l’importation (tableau 1). Si l’argument n’est pas généralisable à tous les pays (la structure des droits de douane ainsi que l’impact réel de la libéralisation sur les prix à la consommation étant déterminants), il mériterait d’être examiné en détail en France avant d’être écarté.

Tableau 1 Droit de douane moyen pour quelques produits de luxe et de base, États-Unis (2005) – d’après le CGDEV.

La TVA sociale

L’inclusion des normes sociales à l’OMC

Une proposition américaine à l’origine

Arguments et contre-arguments

La difficulté est que tous les arguments se valent ; seulement ils ne se répondent pas point par point. Même accordés entre eux (tableau 2), ils ne pourront déboucher sur l’inclusion de normes sociales protégeant les hauts salaires européens des bas salaires des pays en développement, selon le syndrome du plombier polonais ou de la couturière chinoise rappelé plus haut. Tout simplement parce que les normes dont il est question à l’OIT et sur la hiérarchie desquelles les États se sont accordés ne répondent pas à la question des écarts de salaires entre pays.

Tableau 2 Arguments et contre-arguments pour l’inclusion de normes sociales à l’OMC.

Les droits et principes fondamentaux au travail

L’OIT a aujourd’hui adopté plus de 180 conventions et plus de 190 recommandations couvrant un large éventail de sujets (liberté syndicale, droit de négociation collective, égalité de chances et de traitement, abolition du travail forcé et du travail des enfants, promotion de l’emploi et de la formation professionnelle, sécurité sociale, conditions de travail, administration et inspection du travail, prévention des accidents du travail, protection de la maternité, protection des migrants et de certaines catégories de travailleurs comme les marins, le personnel infirmier ou les travailleurs des plantations...).

En juin 1998, la Conférence internationale du travail a adopté la « Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail », par laquelle est réaffirmé l’engagement des États membres de l’Organisation à respecter les quatre droits fondamentaux au travail que sont :

• – la liberté d’association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective (conventions 87 et 98) ;
• – l’élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire (conventions 29 et 105) ;
• – l’abolition effective du travail des enfants (conventions 138 et 182) ;
• – et l’élimination de la discrimination en matière d’emploi et de profession (conventions 100 et 111).

Ces quatre droits fondamentaux renvoient en réalité à 8 conventions (elles ont été rassemblées par paire). La Déclaration relative aux droits fondamentaux au travail met l’accent sur le fait que tous les pays membres ont l’obligation de respecter les principes fondamentaux qu’elle consacre, qu’ils aient ou non ratifié les conventions correspondantes de l’OIT. Dans le même temps, la Déclaration « souligne que les normes du travail ne pourront servir à des fins commerciales protectionnistes et que rien dans la présente Déclaration et son suivi ne pourra être invoqué ni servir à pareilles fins ; en outre, l’avantage comparatif d’un quelconque pays ne pourra, en aucune façon, être mis en cause du fait de la présente Déclaration et son suivi ».

Ce sont de ces quatre normes fondamentales dont il est question lorsqu’est abordé le problème de l’inclusion « des normes sociales à l’OMC ». L’abolition des pires formes de travail des enfants réglerait-il les problèmes de compétitivité de certaines entreprises françaises à l’égard de concurrentes chinoises ? En moyenne, non. Le respect de ces normes fondamentales permettrait-il d’alléger la pression exercée sur les salaires et l’emploi dans certaines branches de l’économie française et européenne en raison de l’ouverture à la concurrence internationale ? Les preuves statistiques établies dans le cas nord-américain sont contradictoires et ne concluent en aucun cas à un effet systématique. Le respect des normes sociales fondamentales – au sens de l’OIT – par les pays en développement ne nuit pas à l’avantage comparatif des pays en développement, de même que leur non respect ne crée pas systématiquement un avantage à l’exportation. Restent deux arguments qui pourraient mettre d’accord les partisans et les adversaires de l’inclusion de normes sociales fondamentales à l’OMC. Un argument moral tout d’abord, avec l’inclusion d’une seule et unique norme que serait l’abolition effective de la pire forme du travail des enfants (convention 182, datant de 1999) – même si aucun lien avec le commerce n’a pu être établi. Un argument économique ensuite avec l’inclusion du droit d’association (convention 87, datant de 1948) pour les effets attendus de la liberté d’association et d’organisation de conventions sur la négociation des salaires, et in fine, sur l’augmentation de ceux-ci.

Mais sur ces deux points, dont seul le second répond (et encore, très partiellement) aux préoccupations politiques de certains pays développés comme la France, du chemin reste à parcourir. L’état des lieux des ratifications des quatre normes fondamentales montre de forts écarts entre continents (figures 3 à 7). Et s’il confirme le rôle de leader que souhaite jouer l’Europe, bon élève en matière de normalisation sociale, il illustre cruellement l’enthousiasme modéré que les normes sociales, au sens de l’OIT, suscitent parmi les parlementaires des différents pays, en particulier la norme relative à l’abolition du travail des enfants. Quant à la liberté d’association, si elle est davantage ratifiée, elle fait l’objet du nombre le plus élevé de plaintes pour violation – auprès du comité ad hoc, le CFOA. Le tableau 3, tiré du travail de Kimberly Ann Elliott dans le cadre de la préparation de l’Accord de libre-échange des Amériques illustre bien ce point dans le cas nord et sud américains.

Que faire alors contre le « dumping social » ? Mieux préciser ce que l’on entend par ce terme. Il y aura toujours quelques professeurs pour rappeler que les écarts de salaires entre pays, pour une même tâche ou activité, sont parfaitement justifiés dès lors qu’ils correspondent à des écarts de productivité. Et qu’un travailleur chinois gagne 20 fois moins qu’un travailleur français pour un même travail n’est ni injuste ni inefficace dès lors qu’il produit, en valeur, vingt fois moins par unité de temps. Le problème dont on parle en réalité est celui où l’écart de salaire est de l’ordre de 1 à 20, pour conserver le même exemple, quand l’écart de productivité n’est que de 1 à 15, de 1 à 12 ou de 1 à 10. Soulignons d’abord qu’un droit de douane ne suffirait pas à corriger un tel écart, à moins de le fixer à 900 %. Soulignons ensuite que pour autant, il ne serait pas illégitime qu’un cas de « dumping social » soit avancé et qu’une organisation multilatérale – peu importe laquelle, la plus efficace sur la question – s’en empare pour restituer les conditions de négociation ou de fixation d’un salaire correspondant à la marge à la valeur produite dans chaque pays. Ce n’est ni le mandat de l’OMC, même si cela figurait parmi les objectifs de l’Organisation Internationale du Commerce (OIC) qui, créée en 1947, ne fut jamais ratifiée et dont seul le Gatt fut extrait. Ce n’est pas non plus l’objectif de l’OIT. La gouvernance mondiale est toujours boiteuse, et ne s’est pas remise du grand raté que fut la non-création de l’OIC durant l’immédiat après guerre à une époque où, paradoxalement peut-être, en raison même de la proximité du conflit, ensemble tout devenait possible, pour reprendre un des slogans de l’année.

Tableau 3 Ratification et respect du droit d’association, Amérique du Nord et du Sud.