ARTICLE
Auteur(s) : Olivier de GASQUET
Directeur de la FOP, 12, avenue George V,
75008 Paris
<o.degasquet@prolea.com>
Les oléagineux en général — et le colza en particulier — ont
toujours occupé une place à part au sein de la politique agricole
commune. Une remise en perspective est donc nécessaire si l'on veut
comprendre l'enjeu de la nouvelle réforme de la politique agricole
commune qui vient d'être décidée. Cela conduit d'une part à faire
ressortir la stratégie « en creux » de l'Union européenne
à son égard, d'autre part à examiner les paramètres internes et
externes susceptibles de la favoriser ou de la contrarier.
Une place à part au sein de la politique agricole commune
Sans volonté politique, la production oléagineuse européenne
n'aurait jamais pu se développer comme elle l'a fait. Au cours des
quarante années qui séparent 1962 — date à laquelle l'Europe a
consenti la suppression définitive de sa protection douanière sur
les oléagineux — de l'année 2002 où il a été mis fin à toute
politique spécifique en faveur de ce secteur, le défi permanent a
été d'assurer le développement de la production dans un contexte
réglementaire défavorable1.
1 Pour plus de détails sur ces aspects
historiques, voir Olivier de GASQUET (avril 2002), Comprendre
notre agriculture et la PAC, 1-226, Editions VUIBERT,
Paris.
La concession douanière de 1962
Lorsqu'au début des années 1960 la Communauté économique
européenne a décidé de fonder la politique agricole commune sur des
prélèvements (droits de douane variables), les Etats-Unis ont fait
observer que ce mécanisme ne faisait pas partie de la panoplie des
mesures autorisées par le GATT. Une négociation s'est donc engagée.
Elle s'est conclue par une transaction au terme de laquelle les
prélèvements européens ont été tolérés, contre l'engagement de la
Communauté de renoncer définitivement à tout droit de douane sur
les graines et tourteaux d'oléagineux. Cette concession a été
consolidée par l'accord multilatéral du Dillon Round, signé
le 7 mars 1962 à Genève.
L'organisation commune de marché des oléagineux, que la
Communauté a mis en place le 1er juillet 1967, était
donc totalement atypique. Contrairement à celles des céréales, du
lait et de la viande bovine, qui étaient fondées sur la protection
aux frontières et les prix élevés, la réglementation oléagineuse
laissait la production européenne aux conditions du marché mondial.
Mais elle prévoyait une compensation proportionnelle aux volumes
produits, transitant par les triturateurs qui pouvaient ainsi
rémunérer les producteurs à un prix supérieur à celui du
marché.
Les contentieux avec les Etats-Unis
Dès la fin des années 1980 les Etats-Unis, constatant
l'important développement des surfaces oléagineuses dans la
Communauté, l'accusent d'avoir détourné l'accord de 1962. Certes,
elle en respecte la lettre en n'appliquant pas de droit de douane.
Mais l'aide qu'elle octroie à son industrie de transformation lui
permet de payer un prix artificiellement élevé à ses producteurs,
qui sont de cette manière incités à produire des oléagineux. Cela
réduit d'autant les débouchés que les Etats-Unis étaient en droit
d'attendre de l'accord de 1962.
En conséquence, les Etats-Unis demandent en 1988 la constitution
d'un « panel » (instance d'arbitrage) dans le cadre du
GATT. Celui-ci leur donne raison, et l'Europe modifie sa
réglementation oléagineuse en octobre 1991. L'aide à la tonne dont
bénéficiaient les triturateurs est remplacée par une aide à
l'hectare directement octroyée aux producteurs.
Cette première modification ne satisfait cependant pas les
Etats-Unis qui demandent immédiatement la constitution d'un
deuxième panel. Le conflit ne sera finalement résolu que dans le
cadre d'un accord bilatéral global — portant à la fois sur
l'ensemble du volet agricole de l'Uruguay Round et sur le
contentieux oléagineux — conclu à Blair House le 20 novembre
1992.
L'accord de Blair House et ses conséquences
Le « mémorandum d'accord » que la Communauté approuve
le 8 juin 1993 pour mettre en œuvre le compromis de Blair
House a pour effet de limiter en Europe :
– les surfaces éligibles au paiement spécifique pour les oléagineux
à 4,934 millions d'hectares au plus (cas d'un gel obligatoire
de 10 %) pour l'Union européenne à quinze, dont
1,557 million d'hectares pour la France ;
– les cultures sur jachère industrielle par un seuil de
transformation de 1 million de tonnes d'équivalent tourteau de
soja.
C'est dans le cadre ainsi défini que la réglementation en
vigueur jusqu'en 1999 prévoyait notamment :
– un système de pénalité dissuasif, destiné à faire respecter les
surfaces éligibles au paiement spécifique (superficie maximale
garantie) ;
– un paiement spécifique à l'hectare, variable en fonction de
l'évolution du marché (avec franchise de 8 %) dont le montant
de base appliqué aux rendement de référence entrant dans le calcul
de ce paiement était de 94,24 écus par tonne pour les
superficies comptabilisées dans la superficie maximale
garantie ;
– le versement du paiement réservé à la jachère (68,83 écus
par tonne de rendement de référence) pour les surfaces cultivées
sur jachère industrielle.
Entre 1993 et 1999, le caractère fortement dissuasif du système
de pénalité lié à l'application de la superficie maximale garantie
faisait peser une contrainte forte sur le développement des
surfaces oléagineuses à usage alimentaire. En revanche, la
possibilité de cultiver les jachères a favorisé l'émergence — en
France et en Allemagne notamment — d'une filière non alimentaire
pourvoyeuse de nouveaux débouchés pour le colza. Mais le seuil de
transformation de 1 million de tonnes d'équivalent tourteau de
soja représentait une contrainte incompatible à terme avec les
ambitions de l'Union européenne en matière de développement des
énergies renouvelables.
Le colza et l'approvisionnement en protéines végétales de
l'union européenne
La concession douanière de 1962 a durablement placé l'industrie
de l'alimentation animale européenne dans une situation de
dépendance au regard de son approvisionnement en protéines
végétales.
Pour schématiser, la ration des animaux d'élevage est composée
d'une partie énergétique qui peut globalement être assurée par les
céréales, et d'une partie protéique qui est apportée pour
l'essentiel par les tourteaux d'oléagineux. En s'interdisant toute
protection douanière sur les oléagineux lors de la mise en place de
la politique agricole commune, l'Europe a considérablement limité
sa capacité à encourager ce type de productions et a de
facto ouvert son marché au tourteau de soja américain. Pour
tenter de limiter cette dépendance, elle a néanmoins agi dans trois
directions :
– elle a introduit dès 1967 un régime spécifique de « paiement
compensatoire » destiné à permettre aux triturateurs de
combler l'écart entre le prix des oléagineux importés et le coût de
production des graines en Europe ;
– elle a encouragé la production de graines protéagineuses (pois,
féverole, lupin) après l'embargo que les Etats-Unis ont décidé en
1973 sur leurs exportations de tourteau de soja ;
– elle a développé l'utilisation des farines animales, en
particulier des farines de viande, au prix d'une grave crise
sanitaire (encéphalopathie spongiforme bovine) qui a fini par la
conduire à suspendre durablement l'utilisation de ces farines
(4 décembre 2000).
Le taux d'approvisionnement de l'élevage européen en protéines a
toujours été modeste. Néanmoins, le recours aux farines de viande
lui permettait de se situer aux alentours de 33 % en
1999-2000. L'interdiction de ces farines l'a fait retomber à
24 % en 2001-2002. Le tableau ci-après montre que ce taux est
même limité à 23 % en ce qui concerne les seules protéines
végétales :
Bilan européen (UE 15) des matières riches en protéines en
2001-2002
(en tonnes équivalent tourteau de soja) |
|
Production |
|
Consommation |
Taux de couverture |
| Graines de colza |
3 485 |
Tourteaux de colza |
3 841 |
91 % |
| Graines de tournesol |
1 037 |
Tourteaux de tournesol |
2 011 |
51 % |
| Graines de soja |
990 |
Tourteaux de soja |
30 776 |
3 % |
| Protéagineux |
1 601 |
Protéagineux |
2 103 |
76 % |
| Fourrages déshydratés |
1 503 |
Fourrages déshydratés |
1 428 |
105 % |
| Corn gluten feed |
842 |
Corn gluten feed |
2 685 |
31 % |
| Autres (1) |
708 |
Autres (1) |
1 441 |
49 % |
| Protéines
végétales |
10 156 |
Protéines
végétales |
44 285 |
23 % |
| Farine de poisson |
807 |
Farine de poisson |
1 467 |
55 % |
| Total |
10 963 |
Total |
45 752 |
24 % |
(1) Arachide, lin, coprah/palmiste, coton,
tourteaux de germes de maïs.
Source : FOP d'après Oil World
Le tableau permet également de mesurer la grande importance
relative du colza comme source de protéines végétales d'origine
européenne. A lui seul, il représente 34 % des tonnages
(tonnages de MRP, c'est-à-dire de matières riches en protéines,
exprimés en équivalents tourteaux de soja) produits dans l'Union
européenne. Il devance largement les protéagineux (16 %), les
fourrages déshydratés (15 %) et le tournesol (10 %). Au
regard des quantités de MRP consommées, le tourteau de colza ne
représente toutefois qu'un peu moins de 9 %, le tourteau de
soja — provenant pour l'essentiel d'Amérique du Nord et du Sud — se
taillant la part du lion avec pratiquement 70 % du total
(30,8 millions de tonnes de MRP, rapportées à une consommation
totale de protéines végétales de 44,3 millions de tonnes de
MRP).
Après le bannissement des farines de viande, un débat s'est
instauré en Europe sur la nécessité de relancer la production de
protéines végétales. Ne souhaitant prendre aucune mesure
susceptible de contrarier le pari stratégique de l'Agenda 2000 en
matière oléagineuse, et se situant dans la perspective de son futur
projet de réforme (voir
§ 2 ci-après), la Commission européenne a présenté le
19 mars 2001 un rapport concluant que « la
meilleure source de protéines est le tourteau de soja » et
que sa disponibilité sur le marché mondial « ne pose pas de
problème ». Dans un premier temps au moins, cela signifie
que l'accroissement de déficit consécutif à la suppression de
l'utilisation des farines de viande doit être comblé par un
accroissement des importations de tourteau de soja. Dès le mois de
mars 2001, la Commission estimait ce surcroît d'importation
à + 5 %. C'est effectivement l'ordre de grandeur de
l'évolution observée depuis lors.
|
Le pari stratégique de l'Agenda 2000
Avec l'Agenda 2000 — qui couvre la période 2000-2006 —
la Commission européenne poursuit l'objectif implicite de libérer
la production oléagineuse des contraintes résultant de l'accord de
Blair House, en faisant perdre à celui-ci son objet :
– la première étape, ratifiée en 1999 par le Conseil européen de
Berlin, a abouti à supprimer tout paiement à l'hectare spécifique
aux oléagineux à compter de 2002 ;
– la deuxième, envisagée dès juillet 2002 au titre de la
« revue à mi-parcours » de l'Agenda 2000, en cours de
discussion au sein du Conseil des ministres européens de
l'Agriculture, consistait à généraliser le découplage et à
substituer à la jachère industrielle un paiement non spécifique aux
cultures énergétiques.
La suppression de tout paiement spécifique pour les
oléagineux
Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a
programmé un démantèlement des paiements spécifiques aux oléagineux
sur trois ans :
– suppression de la variabilité du paiement dès la récolte de
2000 ;
– alignement sur le montant du paiement à l'hectare pour les
céréales (63 euros par tonne de rendement de référence) à
compter de la récolte de 2002.
Alors que le différentiel de paiement à l'hectare au sein des
cultures arables s'établissait pratiquement à 40 euros par
tonne de rendement de référence en 1999 (94,24 euros par tonne
pour les oléagineux, contre 54,34 pour les céréales), il a été
réduit à partir de 2000 pour être supprimé en 2002. Même s'il est
vrai qu'au cours de cette période le prix d'intervention des
céréales a été abaissé de 15 %, il en est résulté une
incontestable perte de compétitivité relative au sein des cultures
arables, qui explique que les surfaces européennes d'oléagineux en
général — et de colza en particulier — aient baissé de 15 % en
trois ans.
Dans la mesure où l'Agenda 2000 prévoyait une clause de
rendez-vous stipulant que la Commission « devra suivre de
près l'évolution du marché oléagineux et présenter un rapport dans
un délai de deux ans à compter de l'application du nouveau
régime » et qu'au besoin « ce rapport sera assorti
de propositions appropriées si le potentiel de production devait se
détériorer sérieusement », la question était notamment de
savoir si la « revue à mi-parcours » serait l'occasion de
revenir d'une façon ou d'une autre sur ces dispositions. Or la
Commission européenne, jugeant en juillet 2002 qu'il n'y avait
« aucune détérioration importante du potentiel de
production européen (...) dans un avenir prévisible », n'a
pas jugé « nécessaire, à ce stade, d'établir un nouveau
rapport »2.
En vérité, la Commission européenne ne souhaitait pas remettre
en question, au travers de la future réforme qu'elle entendait
proposer au titre de la « revue à mi-parcours » de
l'Agenda 2000, la stratégie qu'elle avait réussi à faire avaliser
par le Conseil européen en 1999. Ayant l'intention de préconiser
une nouvelle baisse du prix d'intervention des céréales et un
renforcement du « découplage » des soutiens aux cultures
arables, elle considérait en effet que cela suffirait à améliorer
la compétitivité relative des oléagineux. Le compromis auquel les
ministres de l'Agriculture sont parvenus le 26 juin
2003 ne lui permet toutefois d'atteindre son objectif que
partiellement, dans la mesure où le prix réglementé des céréales
n'est finalement modifié qu'au travers de la réduction de moitié
des majorations mensuelles.
2 Commission des Communautés
européennes (Juillet 2002), Communication de la Commission au
Conseil et au Parlement européen, Révision à mi-parcours de la
politique agricole commune, 3-42.
La proposition de « crédit carbone » pour les
cultures énergétiques
L'utilisation accrue de biocarburants dans les transports fait
partie des mesures que l'Union européenne entend prendre pour
respecter ses engagements en matière de changement climatique
(protocole de Kyoto notamment), ainsi que pour assurer une sécurité
d'approvisionnement respectueuse de l'environnement et promouvoir
les sources d'énergie renouvelable. Une directive adoptée en avril
2003 fixe à cet égard un objectif de production atteignant
2 % de la quantité totale d'essence et de gazole utilisée dans
les transports d'ici à la fin de 2005, et 5,75 % d'ici à la
fin de 20103.
Dans le cadre de la « revue à mi-parcours » de
l'Agenda 2000, la Commission européenne proposait à cet effet de
remplacer les dispositions actuelles en matière de jachère
industrielle — qui, en ce qui concerne les oléagineux, sont
soumises au seuil de transformation de 1 million de tonnes
d'équivalent tourteau de soja — par un paiement non spécifique en
faveur de toutes les cultures énergétiques ayant vocation à se
substituer au dioxyde de carbone. Dans le projet de règlement
soumis aux ministres de l'Agriculture, ce nouveau paiement —
baptisé « crédit carbone » — était proposé à
45 euros par hectare, dans la limite d'une superficie maximale
garantie de 1,5 million d'hectares.
Dès les premières discussions concernant ce point particulier du
projet de la Commission, il est toutefois apparu que si — à moyen
terme — une telle orientation pouvait effectivement libérer la
production d'oléagineux de la contrainte de Blair House liée à la
culture sur jachère, le passage brutal d'un système à un autre
était susceptible de déstabiliser gravement les filières
existantes. A cela s'ajoutait le fait que les montants proposés par
la Commission semblaient à première vue notoirement insuffisants4. La Commission européenne a donc admis
sans grande difficulté qu'un tel dispositif devrait être introduit
de façon beaucoup plus progressive, avec le maintien de la
possibilité de cultiver les jachères.
3 Directive du Parlement européen et du
Conseil visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou
autres carburants renouvelables dans les transports.
4 A titre indicatif, la délégation française avait défendu
le principe d'un montant de 100 euros par hectare en 1999,
lorsque cette idée avait été émise pour la première fois dans le
cadre de la négociation de l'Agenda 2000. Il est clair par ailleurs
qu'en l'absence du maintien de la possibilité de cultiver les
jachères à des fins non alimentaires, une SMG de 1,5 million
d'hectares n'aurait pas été compatible avec les objectifs de la
directive sur les biocarburants, surtout dans la perspective d'une
Union européenne élargie.
Les paramètres qui conditionnent l'avenir
La réforme du 26 juin 2003 et son application à l'Union
européenne élargie, ainsi que l'évolution des négociations au sein
de l'organisation mondiale du commerce — y compris en ce qui
concerne la question des organismes génétiquement modifiés —
constituent les facteurs internes et externes qui influenceront la
production de colza au cours des années à venir.
Facteurs internes
Si l'on se situe dans une perspective longue, les décisions qui
viennent d'être prises s'inscrivent dans une grande continuité.
Depuis 1992, l'Union européenne a entrepris, sous l'impulsion de la
Commission, de « découpler » les soutiens à l'agriculture
en transformant par étapes les paiements aux produits en paiements
aux facteurs de production (hectare ou animal), l'objectif ultime
étant le paiement à l'exploitation.
Force est de constater qu'en la matière le secteur des
oléagineux avait pris une longueur d'avance, le paiement étant déjà
intégralement versé sur le critère de facteur de production. Le
renforcement du découplage le touche donc moins que les autres
secteurs, et peut même contribuer à rétablir les équilibres en sa
faveur, toutes choses égales par ailleurs.
Dans la perspective d'une disparition progressive des moyens
d'orientation des productions mis en place dans les années 1960, il
est clair que l'évolution de la réglementation sur le développement
rural (aussi appelée « deuxième pilier » de la politique
agricole commune) peut permettre de retrouver des leviers d'une
autre nature, au travers notamment de son volet
agroenvironnemental. L'expérience conduite depuis 2002 en France
pour promouvoir une mesure de « diversification des cultures
dans l'assolement » laisse penser qu'une production comme le
colza pourrait, avec d'autres, en recueillir là aussi les effets
indirects. Mais cela reste bien entendu subordonné aux choix
politiques et budgétaires qui devront être opérés à cet égard, tant
au niveau européen que national, puisque ces mesures sont
cofinancées. On peut relever à ce sujet que la décision prise le
26 juin 2003 de porter le taux de participation communautaire
au mesures agroenvironnementales de 50 % à 60 % est
susceptible d'en faciliter le financement, notamment en France.
Facteurs externes
L'élargissement de l'Union à dix nouveaux membres à partir de
2004, ainsi que les négociations au sein de l'organisation mondiale
du commerce — dont la conclusion est normalement prévue pour le
1er janvier 2005 au plus tard — constituent le cadre
dans lequel évoluera la politique agricole commune au cours des
prochaines années.
Concernant les oléagineux, l'évolution divergente de la politique
agricole américaine est un sujet de préoccupation récurrent en
Europe depuis plusieurs années. Le FAIR Act (loi agricole
américaine s'appliquant à la période 1996-2002) a en effet rendu le
soja éligible aux paiements à la surface (aides de
« flexibilité ») alors qu'il ne l'était pas auparavant,
ce qui a incité au développement des surfaces. A cela s'ajoute
l'effet des « loan deficiency payments » sur les
prix de marché.
En effet, depuis la baisse des prix mondiaux qui sont passés en
dessous des « loan rates » en 1998/99, les
surfaces américaines de soja ont continué à progresser
(+ 25 % en cinq ans), bien que le prix du soja soit tombé
à son plus bas niveau depuis 25 ans, et que les superficies
diminuent dans les autres pays. En injectant massivement des
paiements compensatoires (« loan deficiency payments »)
proportionnels aux volumes produits pour neutraliser les effets de
cette baisse auprès des producteurs américains, les Etats-Unis ont
aggravé l'effondrement des cours, atteignant le double objectif de
conforter leur propre production d'oléagineux en décourageant celle
de leurs concurrents. Ces évolutions sont contraires aux
dispositions du volet agricole de l'accord commercial de Marrakech
(15 avril 1994).
C'est la raison pour laquelle l'alliance européenne pour les
oléagineux (EOA)5 vient de déposer
une plainte auprès de la Commission européenne, dans le cadre de la
procédure dite de « Règlement des Obstacles au Commerce »
(ROC). Cette démarche vise à amener la Commission à engager une
« procédure en règlement des différends » contre la
politique oléagineuse américaine devant l'organisation mondiale du
commerce. Ce test de cohérence et de vérité permettra de vérifier
si l'Europe a les moyens de faire respecter aux autres les
disciplines qu'elle s'impose à elle-même. Le pari stratégique
consistant à opérer la reconquête des protéines végétales au
travers d'un découplage renforcé du soutien aux cultures arables
n'est en effet tenable que si les partenaires mondiaux de l'Union
européenne mènent des politiques allant dans le même sens.
5 Présidée par Xavier
Beulin (FOP, France), l'EOA regroupe les organisations
représentatives du secteur des oléoprotéagineux des principaux pays
producteurs de l'Union européenne (aujourd'hui, l'Allemagne, la
France, le Royaume-Uni, l'Espagne, la Suède, la Belgique).
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