ARTICLE
Je voudrais profiter du pouvoir de la présidence pour tenter
de recadrer un certain nombre de choses et de problématiques qui
ont été évoquées ici et là au cours
de ces journées.
Pour bien comprendre la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui,
un peu d'histoire est nécessaire. Remontons à 1976, à
l'époque de la résolution 93/4 de la 4e Cnuced
de Nairobi. Tous ceux qui l'ont vécue s'en souviennent encore.
Ce fut un moment tout à fait fondamental auquel nous avons tous
cru et qui vit l'adoption du programme intégré des produits
de base, programme qui devait servir de cadre aux relations internationales
des dix années suivantes. Ce fut aussi l'époque du «
choc des matières premières », de l'emploi de «
l'arme alimentaire ». Un certain nombre de pays producteurs s'initièrent
ainsi aux techniques de marchés, afin de peser sur les cours. Souvenez-vous
du groupe de Bogota. Simultanément au Nord et au Sud, des politiques
agricoles furent mises en place ou renforcées. Bref, cette époque,
celle des années 70, fut résolument celle de l'optimisme.
Nous vivions, ne l'oublions pas, la deuxième décennie du
développement, après les fameuses « Trente Glorieuses
».
Tout cela ne dura guère, il faut bien le reconnaître. Et
une décennie plus tard, vers le milieu des années 80, quel
constat devions-nous faire ? Les accords internationaux débouchaient
les uns après les autres sur des échecs plus ou moins retentissants.
L'accord sur l'étain, celui sur le café, le projet des cartellisations
étaient tour à tour abandonnés. Bref, nous assistions
à l'effondrement de ce programme intégré des produits
de base sur lequel nous avions fondé tant d'espoirs et qui, en
guise de développement, avait surtout favorisé l'essor de
l'hôtellerie genevoise. Se révélait également
l'échec relatif, ou du moins l'escalade importante, des coûts
des politiques agricoles des pays du Nord (politique agricole européenne,
Farm Act nord-américain) et des dispositifs nationaux mis
en place dans un certain nombre de pays du Sud. Un constat qui signifiait
la fin du développement traditionnel, du développement auto-centré,
sur lequel nous avions fondé, là aussi, quelques espoirs
et qui débouchait sur les grandes crises d'endettement d'un certain
nombre de pays du tiers monde.
Puis arrivèrent les années 90, et avec elles apparurent
un nouveau paradigme et un nouveau vocabulaire. On se mit à parler
de mondialisation, de nouvelle économie, de libéralisme.
Au fond, si je résume, l'euphorie qui gagna les esprits, ces années-là,
exprimait pour l'essentiel les perspectives heureuses qu'était
censé apporter le mariage de la puce informatique et du marché.
Survinrent effectivement un développement économique mondial
extrêmement important et une période de croissance de plus
de dix ans comme les États-Unis d'Amérique n'en avaient
jamais connus et qui vient de se terminer. Apparut dans le même
temps un modèle de développement inattendu, le modèle
asiatique, largement extraverti et qui permit le décollage de tout
un continent. Bref, la foi dans les vertus du marché et de sa main
invisible ne cessait de se répandre de par le monde.
Au Nord comme au Sud, des programmes de dérégulations
et de privatisations furent lancés qui touchèrent même
le domaine agricole, traditionnellement protégé des vagues
libérales. Il y eut ainsi la remise en cause, très modeste
j'en conviens, des politiques agricoles des pays du Nord, et qui n'eut
que de maigres résultats malgré les nombreux différends
portés devant le Gatt puis devant l'OMC. Et furent lancés
parallèlement les grands programmes d'ajustements structurels,
de libéralisation des politiques agricoles des pays du Sud. Et,
il faut bien le reconnaître, ces derniers devinrent le terrain de
chasse privilégié des libéraux, souvent les plus
doctrinaires qui, frustrés de ne pas voir leurs recettes appliquées
au Nord, exercèrent tout leur zèle pour tirer à vue
sur les caisses, les boards, et autres dispositifs de cet acabit.
Nous avons pu constater, encore tout à l'heure, combien la Banque
mondiale se félicite d'avoir « tué » les boards
de l'Ouganda, tout en gardant un silence résigné sur l'existence
des boards céréaliers qui continuent de prospérer
au Canada et en Australie.
Cette période fut également celle de la « commoditisation
» de très nombreux produits et services. Cette notion de commodité
- mauvaise traduction française du terme anglo-saxon de commodities
- s'applique désormais non seulement aux produits financiers mais
aussi à de très nombreux produits industriels : les puces
informatiques en sont le plus bel exemple. Nous sommes entrés dans
une phase de commoditisation d'un certain nombre de services comme l'électricité
et l'énergie au sens le plus large, mais aussi de services, comme
la minute d'impulsion téléphonique.
Reconnaissons que cette époque d'euphorie a connu quelques résultats,
quoiqu'on en dise. Des pays ont effectivement décollé et
ont symptomatiquement réussi à se défaire de la malédiction
des matières premières. On cite la Malaisie, on pourrait
peut-être ajouter la Thaïlande. La liste n'en est point très
longue. Car il est vrai que ces roaring nineties, ces brillantes
années 90, ont également été pour nombre de
pays celles de l'instabilité des marchés des produits de
base, celles de l'absence de développement, voire celles de la
poursuite du sous-développement.
Cette foi aveugle, qui a été un peu la nôtre durant
ces années-là, a pris fin - et avec elle le xxe
siècle - avec les attentats du World Trade Center, le 11 septembre
2001 à 15 h GMT.
Cette périodisation est très commode : elle permet à
tous les économistes comme moi qui étaient en train de se
tromper en termes de croissance, de gommer leurs positions et de dire
qu'ils n'y sont pour rien, qu'il y a eu choc externe. Or, nous savions
que nous étions déjà entrés dans une phase
de récession économique. Il y avait déjà eu
un krach boursier et nous savions qu'il y en aurait probablement d'autres.
Certes, ce n'était pas dramatique, mais c'était quand même
une première atteinte à cette foi mise dans les vertus du
marché et d'une économie mondiale libéralisée.
Il est frappant de constater combien l'une des conséquences du
11 septembre a été un peu partout la réhabilitation
du rôle de l'État et la prise de conscience de la nécessité
de donner au politique un rôle plus important. On peut même
supposer - sans trop pécher par optimisme - que d'une certaine
façon fut ressenti combien c'est tout le problème du développement
qui se profile derrière ces attentats, bref que nous avons besoin
d'un nouvel élan de solidarité au niveau mondial comme celui
que les mouvements dits d'anti-mondialisation étaient les seuls
à promouvoir jusqu'à aujourd'hui.
Et il est vrai qu'un nouveau dialogue entre producteurs et consommateurs
n'est jamais apparu autant nécessaire. Les marchés des produits
qui nous intéressent, et d'autres, sont au plus bas. Le café
connaît son plus bas niveau historique, et le cacao n'est guère
plus brillant. Le caoutchouc est presque dans le même cas. Et si
pour ce dernier, on peut effectivement incriminer la baisse de la demande
due à la récession industrielle, pour l'huile de palme,
c'est probablement beaucoup plus la politique américaine de subvention
du soja qui est en cause. Les filières sont ainsi en plein désarroi.
L'exemple de la Côte d'Ivoire avec le cacao est, de ce point de
vue, édifiant. On pourrait le retrouver dans nombre d'autres pays
du tiers monde.
Enfin, pour souligner combien il est temps d'agir et combien le libéralisme
pur et dur est peut-être aujourd'hui un peu moins sûr de son
fait, rappelons que la récente attribution du prix Nobel d'économie
à Joseph Stiglitz (un dissident de la Banque mondiale) n'est pas
totalement neutre. Il vient de rappeler dans un de ses premiers articles
publiés après son prix, l'importance du rôle de l'État
et de la fonction régalienne, y compris dans un certain nombre
de services.
Sur ce constat j'aimerais maintenant lancer la discussion et tenter
d'identifier de nouvelles approches. C'est là évidemment
un exercice beaucoup plus difficile, car sur le fond que peut-il y avoir
de nouveau ?
Je propose que nous organisions notre discussion en deux parties. Nous
aborderons dans un premier temps les mesures qu'il est possible d'envisager
sur le plan international. Puis, satisfaits ou non des propositions brillantes
que nous aurons trouvées à l'international, nous tenterons,
dans une deuxième partie, de reformuler le problème sur
le plan national...
Je vois fondamentalement quatre familles de solutions, quatre familles
d'approche sur le plan international.
La première consiste à revendiquer le marché, rien
que le marché et tout le marché. Je suis un horrible libéral,
c'est entendu, un libéral pur et dur, mais cela présente
quand même quelques avantages à long terme : le marché,
tout aveugle qu'il soit, est relativement efficient. Cela étant,
pour bien fonctionner, il n'en exige pas moins des conditions de transparence,
de contrôle et de bonne gouvernance rarement réunies au niveau
international. Les anti-mondialisation ont raison de s'en prendre aux
paradis fiscaux, à la corruption internationale, aux entraves à
la concurrence, aux ententes des forts contre les faibles. Les marchés
internationaux tels que nous les connaissons sont loin d'être parfaits
et peut-être quelque autorité d'arbitrage leur donnerait
une plus grande efficacité. Mais ne nous voilons pas la face :
le marché des produits agricoles crée de l'instabilité,
celle-ci est inévitable. Au xviiie siècle, l'abbé
Galliani a publié un des premiers ouvrages d'économie politique,
un dialogue sur les commerces des blés, et on n'a depuis lors,
me semble-t-il, rien inventé de nouveau, sinon des modèles
pour expliquer le passé, et se tromper sur l'avenir. L'instabilité
est là. Et quand on est en situation d'instabilité, quand
on est producteur, on se trouve, appelons un chat un chat, dans une situation
de spéculateur. Tout producteur de matière première
de plantes pérennes, est quelqu'un qui est en permanence en situation
de spéculateur et qui doit donc anticiper : speculare, en
latin signifie regarder dans le lointain. Il ne faut pas l'oublier. C'est
la grandeur, ce sont aussi les limites, du marché : tout le monde
peut couvrir ces risques, sauf les deux bouts de la filière.
Dans ces conditions, il est possible - deuxième famille de solutions
- de recourir aux techniques des marchés dérivés
pour tenter, non pas de supprimer cette spéculation, mais de l'optimiser.
Autrement dit, proposons aux producteurs de couvrir eux-mêmes une
partie de leurs risques ! Je veux bien ! Je remarque simplement qu'aux
États-Unis, face à une solution de ce genre subventionnant
les options, les agriculteurs ont jugé préférable,
car plus sûr, d'être directement subventionnés par
l'État. De toutes manières, l'amélioration envisagée
ne serait que marginale et contribuerait au mieux à une meilleure
transparence, soit encore peu de chose.
On peut aussi se tourner - troisième famille de solutions - vers
les techniques traditionnelles de gestion de l'offre. Peut-on réhabiliter
les cartels ? Je ne sais ce qu'en pensent les producteurs de café
et de cacao. Le système de quota a plus ou moins bien fonctionné
par le passé : même l'accord du café était
devenu à la fin des années 80 une vraie passoire. Le système
ne fonctionnait que parce qu'il y avait le hors quota. Peut-on imposer
- ce qui a été proposé tout à l'heure par
un intervenant dans la salle - un prix minimum garanti mondial, en supposant
que le consommateur et le producteur soient capables de s'entendre sur
un seuil minimal ? Ces techniques ont été largement utilisées
depuis trente ans, avec les résultats que l'on sait.
Demeure un quatrième ensemble de possibilités. Il est
difficile de le qualifier, mais j'ai entendu beaucoup de mots ici et là
exprimant ce qu'il recouvre. Le mot coopération, par exemple :
peut-on aller vers une plus grande coopération au sein des filières
? Peut-être. Mais sur le long terme, la contractualisation peut
se révéler dangereuse, car trop déséquilibrée.
J'ai entendu l'expression de « commerce équitable »...
Je m'interroge. Pourquoi celui-ci serait-il plus équitable que
l'autre ? Les prix du café ou du cacao aujourd'hui ne sont pas
inéquitables : ils sont la simple résultante du jeu de l'offre
et de la demande. Mais il est clair qu'en continuant sur ce registre,
on s'éloigne progressivement du champ de l'économie. L'«
équité », le « juste » prix : très
franchement je ne vois pas, bien qu'économiste, ce que ces termes
pourraient recouvrir. On est déjà sur le terrain de la morale.
De toute façon, rien n'interdit d'innover. J'ai entendu hier proclamer
: « Planteurs et industriels du monde, unissez-vous »... pourquoi
pas ? Les prix du café et du cacao peuvent très bien relever
de la solidarité internationale. Ces deux produits ne sont pas
essentiels pour nos économies du Nord... et bien engageons-nous
à payer un prix minimum ! Est-ce une utopie ? D'un point de vue
économique, certainement, car encore une fois sur ce terrain ces
notions n'ont rigoureusement aucun sens. Mais peut-être doit-on
quitter le champ de l'économie. Il est vrai que d'une certaine
façon, aujourd'hui, le prix du café est un prix immoral.
Est-ce que la communauté des nations est prête à un
geste de solidarité ? C'est une question que je pose et c'est ce
que l'intervenant précédent évoquait quand il demandait
l'adoption d'un prix minimum mondial. Pourquoi pas ? Mais nous sommes
désormais dans le champ du politique. Peut-être que le 11
septembre nous oblige à réfléchir dans ce sens. Néanmoins,
je perçois très bien la boîte de Pandore que l'on
s'apprête ainsi à ouvrir et le type de problèmes qui
pourraient en sortir. Jean-Marc Boussard tout à l'heure a d'ailleurs
résumé à sa façon cette proposition quand
il a demandé que l'on se passe du marché !
Voilà au plan international les sujets de réflexion que
je verse aux débats. Je n'ai peut-être pas suffisamment d'imagination.
Je suis sûr que vous en aurez pour moi.
Sur le plan national, je vois trois orientations possibles.
Je crois tout d'abord qu'il est important de rappeler que les pays du
Sud ont le droit d'avoir des politiques agricoles. Que les bien-pensants
de la Banque mondiale ou d'ailleurs qui le prendraient mal soient ici
renvoyés à l'étude de la politique agricole européenne
ou à celle des dérives du Farm Act américain
ces quatre dernières années. Comment peut-on encore s'opposer
- en particulier pour le domaine des produits vivriers - aux mesures de
protection des marchés intérieurs ou, pour reprendre le
titre d'un livre de mon ami Bertrand Hervieu, président de l'Inra,
aux « droits des peuples à se nourrir eux-mêmes »
? La politique agricole est un des instruments de votre souveraineté
nationale... c'est celui que nous avons utilisé depuis cinquante
ans au Nord et, au fond, avec pas mal de succès. Demeure néanmoins
la question des produits des filières d'exportation : nous touchons
ici au cœur du problème, particulièrement en Côte
d'Ivoire. Quel rôle assigner à l'État ? Faut-il, à
coups d'ajustements structurels, laisser disparaître toute idée
d'intervention publique ? Je n'en suis pas certain. Je crois au contraire
en la nécessité d'une politique de gestion des filières
d'exportation. Seul un État fort peut être le garant nécessaire
de la transparence et de l'équité du marché. Et ce
n'est pas contrevenir aux professions de foi libérales que de rappeler
que seul un État doté des moyens financiers dont il aura
su éventuellement se pourvoir, pourra garantir un niveau de prix
minimum et par là même un minimum de stabilité à
ses planteurs - stabilité dont bénéficient les producteurs
européens et nord-américains depuis soixante ans maintenant
! Lorsque j'entends dire que le paysan ivoirien pourra regarder son journal
et puis acheter les options sur la base des prix à New York, alors
que je suis incapable de proposer ça à un producteur de
la Beauce français, qu'on ne me fasse pas rigoler : ça ne
marchera pas. Je crois que l'État a un rôle important à
jouer. En fonction des traditions historiques, de l'équilibre de
la production, des structures existantes, ce rôle pourra s'exprimer
de manière différente. Et puis, on peut avancer à
petits pas vers une économie de la régulation, afin de marier
l'existence du marché avec un filet de sécurité assuré
par l'État. Nous avons là une véritable réflexion
de fond à mener. Comment optimiser la gestion d'une filière
d'exportation ? Probablement en taxant moins : la Banque mondiale a raison
; certainement aussi en protégeant, surtout lorsqu'on connaît
l'environnement - je pense là surtout au café et cacao -
des petits producteurs. Je rappelle que la Malaisie s'est développée
avec le caoutchouc et l'huile de palme, dans le cadre d'une organisation
largement parapublique, dans laquelle les agriculteurs étaient
tous totalement engagés. Donc, nous avons là une deuxième
réflexion tout à fait importante à mener.
La troisième piste au plan national, le professeur Dosso en a
parlé tout à l'heure, c'est celle de la diversification.
Chris Gilbert a bien souligné qu'il ne s'agit pas de diversifier
les productions agricoles mais bien de faire autre chose. La clé
du succès malais c'est d'avoir développé une économie
industrielle et je crois que là est la véritable question.
Que faire pour changer l'axe général de l'orientation du
développement, surtout en Afrique ?
Pour conclure, et avant de donner la parole aux différents intervenants
de cette table ronde, je terminerai avec deux questions provocantes. Comme
elles sont provocantes, elles n'appellent peut-être pas de réponse
; je les livre néanmoins à votre réflexion. La première
est celle-ci : qu'est-ce qu'un juste prix ? La réponse est chez
Saint Thomas d'Aquin (pour ceux que cela intéresse). La deuxième
enveloppe tous les travaux de ce colloque et pourrait se formuler ainsi
: la malédiction des matières premières est-elle
irréversible ? Relisez à ce sujet les travaux de Kaldor
et Thinberghen : malheureusement la réponse n'est pas simple...
Voilà les quelques mots que je souhaitais prononcer en guise
d'introduction. Non sans avoir totalement abusé, je m'en rends
compte, de mon privilège présidentiel.
(Recueilli par Jean-Claude Icart)
* Propos introductifs à la table ronde « Nouvelles approches
entre producteurs et consommateurs »,
Yamoussoukro, 6 novembre 2001.
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