ARTICLE
Une enquête menée en Bretagne [1] montre que les usagers
locaux de l'espace rural ont de fortes attentes vis-à-vis de l'agriculture
pour l'entretien du milieu naturel et du paysage, pour une occupation
de l'espace suffisante afin d'écarter le spectre de la friche,
pour le maintien du tissu social rural par un nombre suffisant d'agriculteur
et pour la limitation des pollutions. Ces attentes concernent des effets
positifs ou négatifs de l'agriculture, dont beaucoup sont externes,
exercés sur un ou plusieurs facteurs par les actes d'agents différents,
sans pour autant être intégrés par le marché
[2]. Face aux lacunes de la coordination marchande, les pouvoirs publics
cherchent à influencer les actes des agriculteurs par des incitations
de nature économique.
On se trouve face à une double interrogation : les effets des
actes posés par les agriculteurs sont-ils différenciés
d'une exploitation à l'autre et, dans l'affirmative, qu'est-ce
qui explique ces différences ? Ces effets sont-ils liés
à des pratiques juxtaposées ou à des systèmes
de production intégrés ? La réponse à ces
questions est très importante pour orienter l'action publique :
s'agit-il de subventionner des pratiques (comme la réduction d'engrais
dans le cadre d'un programme Ferti-mieux) ou des systèmes (définis
par exemple par un cahier des charges : agriculture intégrée,
durable, biologique) ? Après avoir exposé la méthode
d'approche des effets de l'exploitation sur l'espace rural et de leurs
déterminants, nous en présenterons les résultats
et tirerons les conséquences de nos analyses pour l'action publique.
Méthodologie
et échantillon
L'exploitation agricole et ses effets sur l'espace
rural : indicateurs et grille d'évaluation multicritère
D'abord défini comme le milieu naturel aménagé
pour la production agricole [3], l'espace rural est devenu multifonctionnel
: c'est également un paysage, un patrimoine, mais aussi un espace
de loisirs qui sera appréhendé à l'échelle
des communautés humaines qui s'y intéressent et le gèrent.
Parmi les effets de l'agriculture sur cet espace, ceux qui intéressent
la société ont été identifiés à
travers l'analyse des attentes des usagers locaux de l'espace rural et
de la construction des demandes sociales [1]. Nous les avons approchés
à l'échelle de l'exploitation agricole, par cent trente-trois
indicateurs sélectionnés à partir de la bibliographie
traitant des externalités agricoles, et de dires d'experts. Ils
concernent l'environnement (pollutions, érosion, biodiversité),
le cadre de vie (paysage, entretien du milieu naturel et du patrimoine
bâti), l'économie (emplois agricoles et induits, économies
externes, facilité de transmission de l'exploitation) et la vie
locale (temps laissé libre, participations et responsabilités
locales).
Certains de ces effets correspondent à des économies externes
intégrées dans le jeu du marché et des prix à
l'échelle du territoire. Ce sont des externalités pécuniaires,
que Viner oppose aux effets externes au sens strict, qualifiés
d'externalités technologiques (cité in [4]). Une
acception large des effets externes, comprenant les externalités
pécuniaires, est ici retenue, compte tenu de l'importance que leur
accordent des usagers qui souhaitent une agriculture génératrice
d'autres activités dans le milieu. Comment évaluer les effets
de chaque exploitation, alors que la plupart d'entre eux sont produits
conjointement par plusieurs exploitations, ce qui rend l'évaluation
des contributions individuelles difficile sinon impossible ? On utilisera
dès lors des indicateurs de présomption qui associent à
un acte de l'agriculteur, objectivement observable, un risque d'effet
positif ou négatif (figure
1).
Les indicateurs qui s'avèrent pertinents après analyse
forment une grille d'évaluation globale des effets de l'exploitation
sur l'espace rural, à l'échelle territoriale. Les intérêts
et points de vue de chaque type d'usagers se retrouvent chacun dans un
ensemble d'indicateurs (grille « multi-acteurs »). Ces indicateurs
ne peuvent être pondérés, rien n'autorisant à
accorder plus d'importance aux pollutions qu'aux effets sur le paysage
ou l'économie locale : ce sont les utilisateurs de cet outil qui
le feront à partir des préférences exprimées.
Cette grille peut donc constituer un langage de négociation entre
agriculteurs et usagers pour une gestion concertée de l'espace
rural : c'est à la fois un support et un produit de la négociation,
car elle sera affinée par ses utilisateurs et les indicateurs évolueront
avec l'émergence de nouveaux points de vue d'acteurs.
Recherche des déterminants élémentaires
et systémiques
Les indicateurs permettent des constats quant à la nature des
effets externes, à leur éventuelle différenciation
d'une exploitation à l'autre et à une corrélation
entre certains effets et des caractéristiques de l'exploitation.
L'analyse des mécanismes internes à l'exploitation qui génèrent
ces effets repose sur les facteurs suivants :
- l'analyse des pratiques des agriculteurs, liées directement
ou indirectement à la gestion de l'espace rural, qui renseigne
quant à la relation entre agriculteurs et milieu, avec d'éventuels
modes de gestion des effets externes ;
- l'analyse des systèmes de production, permettant de repérer
des inter-relations entre des facteurs clés de leur fonctionnement
et certains effets ou ensembles d'effets ;
- l'analyse des choix de l'agriculteur concernant ses pratiques élémentaires
ainsi que le type de système de production, permettant de préciser
quels éléments entrent en jeu aux côtés de
critères strictement économiques (usages, conventions...).
Ceci nous a conduit à comparer des exploitations différenciées
avec, d'une part, une analyse croisée de leurs caractéristiques
et des indicateurs d'effets et, d'autre part, une étude des choix
tactiques et stratégiques à partir d'entretiens avec chaque
agriculteur.
Deux échantillons d'exploitations très
différenciées
Deux réseaux d'exploitations à dominante bovine ont été
étudiés en Bretagne, avec un décalage spatial et
temporel qui ne permet pas de comparaisons quantitatives mais autorise
une comparaison des mécanismes et déterminants observés.
Ils ont été retenus du fait de leur forte différenciation
interne, de l'accès à des données fiables, des possibilités
de dialogue avec les éleveurs. Les indicateurs utilisés
ont été adaptés selon les données disponibles
et les souhaits de chacun.
Le réseau A est issu du Centre d'études pour le développement
d'une agriculture plus autonome (CEDAPA), association d'agriculteurs qui
cherchent à valoriser au mieux les complémentarités
entre les éléments du système de production (sols/animaux,
graminées/légumineuses dans les prairies...) dans un souci
d'économie, de réduction du temps de travail, de respect
de l'environnement. L'adoption variable des méthodes ainsi mises
en avant crée une première différenciation au sein
du réseau A. Une analyse en composante principale et des observations
directes mettent en évidence deux critères de différenciation
des vingt-huit exploitations étudiées : le pourcentage d'herbe
dans la surface fourragère principale (H/SFP) caractérise
l'orientation du système fourrager ; le chargement animal (unité
gros bétail UGB/surface agricole utile SAU) reflète le niveau
d'intensification par rapport au facteur terre. On distingue des systèmes
semi-intensifs assez peu herbagers (H/SFP < 70 %), des systèmes
semi-intensifs fondés sur la valorisation de l'herbe (70 < H/SFP
< 85 %), et des systèmes très herbagers plus extensifs
(H/SFP > 85 %).
Le réseau B est issu du réseau Éleveurs bovins
demain : il comprend dix-sept exploitations à dominante laitière
sélectionnées selon un critère d'efficience, avec
un résultat par UTH et un ratio excédent brut d'exploitation/produit
brut élevé. On y retrouve la même différenciation
que dans le réseau A, avec des systèmes intensifs (chargement
proche de 2 UGB/ha, près de la moitié de la SFP en maïs),
des systèmes semi-intensifs plus herbagers (le chargement reste
élevé mais la prairie domine) et des systèmes extensifs
très herbagers. On peut placer les types d'exploitation sur un
diagramme comprenant trois zones (figure
2). Nous pourrons donc comparer, d'une part, des exploitations herbagères
très autonomes (employant peu d'intrants mais qui ne sont pas forcément
extensives) avec des exploitations qui le sont moins et, d'autre part,
des exploitations intensives avec des exploitations extensives.
Résultats : les effets externes et leurs
déterminants
L'analyse portera plus particulièrement sur trois points correspondant
aux attentes des usagers vis-à-vis d'un espace rural « propre,
agréable et vivant » : les pollutions d'origine agricole,
la qualité du patrimoine naturel et l'activité en zone rurale.
Les effets environnementaux de l'agriculture
Les indicateurs retenus révèlent une nette différenciation
entre les systèmes de production (tableau
1). Le système apparaît comme déterminant, par
son caractère autonome et/ou extensif. Ainsi, dans les systèmes
extensifs, le chargement animal est adapté à une faible
productivité de la terre, et les apports d'éléments
potentiellement polluants sont réduits. Dans les systèmes
herbagers autonomes, à certains intrants se substitue l'utilisation
de complémentarités entre les productions animales et végétales
(pâturage, valorisation du fumier...), entre des espèces
(associations graminées-légumineuses dans les prairies),
etc. : les apports organiques restent importants mais la forme des apports
est plus progressive. Dans les deux cas, une bonne couverture du sol est
assurée par l'abondance de prairies, des pratiques culturales peu
artificialisées, peu de monocultures. Enfin, la biodiversité
est favorisée par le maintien des bordures de parcelles, l'utilisation
de « surfaces toujours en herbe » et d'espaces naturels.
Certains effets restent indépendants du type de système
mis en œuvre et découlent de choix élémentaires.
Ainsi, l'épandage de lisier en hiver dépend de l'existence
d'ateliers annexes (notamment hors sol) et de choix individuels. Pour
les rejets des bâtiments d'élevage, certains agriculteurs
attendent que la réglementation les contraigne à agir alors
que d'autres mettent en place des moyens de contrôle partiels. Le
caractère très déterminant du type de système
de production tient à l'existence d'un « système d'effets
externes », c'est-à-dire d'un ensemble d'effets dont l'impact
se traduit dans des domaines différents mais qui répondent
au(x) même(s) déterminant(s), de telle sorte qu'une modification
de l'un d'entre eux s'accompagne d'une modification des autres. Ainsi,
de nombreux effets environnementaux ont les mêmes déterminants
agissant de manière synergique au sein du système de production
(figure 3). Par exemple,
des effets positifs en termes de biodiversité comme de limitation
de l'érosion et des pollutions sont engendrés par le maintien
de structures bocagères, utiles pour la conduite du pâturage
dans les systèmes herbagers. De même, dans ces systèmes,
la faible part de cultures de printemps induit une bonne couverture du
sol en hiver, ce qui limite les risques tant d'érosion que de lessivage
des éléments polluants. Un système d'effets externes
positif est ici engendré soit par l'extensification, soit par la
réactivation d'économies internes au sein du système
(grâce à des complémentarités sols-animaux,
parcelles-bordures, graminées-légumineuses) qui permettent
la réduction d'externalités technologiques négatives.
Préservation et entretien du milieu naturel,
du paysage, du patrimoine bâti...
Dans ce domaine, ont été utilisés plusieurs types
d'indicateurs ainsi qu'une classification des pratiques d'entretien :
- des indicateurs quantitatifs de préservation et/ou rénovation
de structures paysagères ou récréatives (existence
de haies, talus, chemins, bâtiments anciens, plantation de haies,
soldes rénovation-destruction...) ;
- des indicateurs d'effets qui ne servent pas à qualifier mais
seulement à différencier des impacts, notamment paysagers
(nombre de cultures d'apparence distinctes, part de prairies dans la SAU...)
;
- des indicateurs caractérisant, d'une part, le niveau et, d'autre
part, les modalités d'entretien d'éléments du milieu
et du cadre de vie (talus, haies, chemins, cours d'eau, fossés,
bas-fonds humides, landes, bois, patrimoine bâti). Ils sont fondés
sur une identification et une classification systématique des pratiques
des agriculteurs. L'analyse et les entretiens avec les agriculteurs ont
permis de distinguer les déterminants systémiques et élémentaires
de chacune de ces pratiques, par exemple pour l'entretien du bocage (tableau
2).
Ici, comme dans le cas des pollutions, les effets sont différenciés.
Au-delà de déterminants structurels (structure d'exploitation
héritée, disponibilité en matériel adapté,
disponibilité en temps de travail), le système de production
joue un rôle central, d'abord quant aux exigences de l'agriculteur
pour l'entretien du milieu : l'entretien est d'autant plus intensif que
le système requiert peu de concurrences entre milieux naturel et
cultivé. De la nature du système dépendent ensuite
ce qui sera entretenu et ce qui ne le sera pas. On s'aperçoit en
effet que les frontières de certains systèmes de production
ne coïncident pas avec les limites de « l'exploitation ».
Des parcelles comprises dans la SAU peuvent sortir du système (par
abandon ou conversion à d'autres usages) car elles sont insuffisamment
productives ; de même, des haies sont abattues, des chemins abandonnés
s'ils ne sont plus utiles à l'exploitant : ils ne sont plus entretenus
car ils sortent du système de production, devenu un sous-ensemble
de l'espace considéré comme « l'exploitation »,
défini par des droits de propriété. Cette évolution
des frontières effectives des systèmes est parfois confirmée
par l'émergence d'accords avec des collectivités locales
qui entretiennent des éléments physiquement présents
dans les exploitations (landes, haies, bas-fonds humides...) mais qui
sont désormais considérés, de fait, comme des espaces
verts collectifs [5]. Concrètement, il existe trois systèmes
principaux.
* Dans les systèmes extensifs, l'ensemble des éléments
du milieu englobé par l'exploitation sont utilisés, même
s'ils sont marginaux : des landes servent de parcours, des bosquets d'arbres
sont débroussaillés par les animaux, des bâtiments
anciens peuvent être valorisés par des animaux rustiques...
Ces éléments sont préservés en tant que partie
« organique » du système de production mais leur entretien
est extensif car les espaces à entretenir sont très grands
par rapport à la disponibilité en travail, et une certaine
concurrence entre les espaces cultivés et naturels est acceptée.
* Dans les systèmes herbagers semi-intensifs, les haies et talus
trouvent une utilité pour le pâturage et restent dans le
système de production : leur entretien est intensif du fait d'une
exigence de non-concurrence parcelle-bordure. Mais d'autres éléments
sortent du système (bâtiments anciens, terres marginales...)
si leur niveau de productivité est inférieur au minimum
requis : ils sont éliminés ou artificialisés (drainage
ou plantation dans des bas-fonds humides par exemple).
* Dans les systèmes intensifs non herbagers, les éléments
cités tendent à sortir du système car ils ne sont
plus utiles aux éleveurs. Par exemple, à la question de
savoir quelle est la taille idéale des parcelles, les réponses
vont de 4 à 10 ha, alors que les éleveurs en système
herbager parlent de 2 à 4 ha : cela induit l'élimination
de haies et talus.
Les frontières du système de production dépendent
donc étroitement de la nature de ce dernier, à l'intérieur
de l'espace dont dispose l'agriculteur. En règle générale,
l'agriculteur entretient ce qui fait partie du système de production
et adapte le niveau d'entretien à ses exigences de productivité
des espaces cultivés et donc de non-concurrence avec des espaces
naturels. On observe aussi des variations qui répondent à
une attitude personnelle de l'agriculteur, analysée ultérieurement.
Effets sur l'économie et la vie locale
Les effets sont différenciés, mais le type de système
de production est moins déterminant que pour le milieu naturel.
Il génère des effets contradictoires (tableaux
3 et 4).
* Transmission des exploitations : les systèmes herbagers
requièrent moins d'investissements, surtout en bâtiments
et matériels, mais ne montrent pas de différence entre eux
si on rapporte cette notion au nombre d'actifs. L'apprentissage de la
gestion technique et économique (critère mis en avant par
les agriculteurs) n'est pas simplifié en fonction du système.
* Emploi agricole : de façon générale, plus
le système est herbager et extensif, plus il est favorable au partage
des droits à produire (le produit brut par actif étant plus
faible), mais moins il occupe d'actifs pour une même surface disponible.
Une analyse détaillée du mode de reproduction des systèmes
herbagers et/ou extensifs montre, par rapport aux autres systèmes,
une forte baisse des charges opérationnelles (apports en intrants,
travaux par tiers, coûts de production des fourrages, etc.) et une
faible baisse des charges de structures liées aux bâtiments
et à la mécanisation (les fourrages sont valorisés
directement au pâturage, certains outils de mise en culture ou de
récolte sont inutiles, etc.). En revanche, les charges relatives
au travail et à la surface sont les mêmes et tendent à
augmenter dans les systèmes extensifs. La baisse des charges permet
à certains d'obtenir un revenu équivalent à celui
d'exploitations intensives avec un produit moindre, ce qui se traduit
par un « excédent brut d'exploitation » atteignant parfois
60 % du produit brut, avec des effets « optimisateurs » pour
l'emploi agricole. Cependant, une maîtrise insuffisante du système
met en cause ces résultats. Dans les exploitations herbagères,
une mauvaise conduite des pâturages induit aussitôt une hausse
des charges opérationnelles. Dans les exploitations extensives,
la baisse des charges opérationnelles ne compense pas la baisse
du produit à l'hectare si les charges de structure ne sont pas
contenues ; or ces charges peuvent même augmenter chez des agriculteurs
qui ont fait des investissements importants pour que « le projet
soit pris au sérieux » ou qui mènent une conversion
à partir d'un système à haut niveau d'équipement.
La maîtrise du système conditionne donc les effets sur l'économie
locale.
* Emplois indirects (amont et aval) : la surface localement exploitable
étant donnée, des systèmes intensifs vont générer
plus de valeur ajoutée à l'hectare, potentiellement absorbée
localement, ce qui peut stimuler l'économie locale. De plus, les
systèmes les moins herbagers engendrent des flux d'intrants et
d'extrants plus importants, en amont et en aval, profitant à un
nombre de partenaires légèrement plus élevé.
* Contribution à la vie locale : en dessous d'un seuil
de temps laissé disponible, les agriculteurs n'ont aucune contribution
à des activités locales. Le volume de travail demandé
par l'exploitation est donc déterminant : il dépend du statut
de l'exploitation (individuelle ou sociétaire), du temps écoulé
depuis l'installation, et secondairement du type de système avec
un avantage aux systèmes herbagers. Ces derniers ont des effets
plutôt positifs pour l'emploi agricole, mais plutôt négatifs
pour la stimulation de l'économie locale, ce qui tient à
l'appareil productif (taille, dotation en facteurs) et à son fonctionnement
(flux amont et aval). Cependant, on constate une forte hétérogénéité
de ces effets entre systèmes de production similaires, surtout
pour des exploitations extensives ou herbagères. Ceci s'explique
d'abord par la diversité des niveaux d'exigence en termes de revenu
et/ou de sécurité, ce qui induit des variations dans la
taille de l'appareil productif indépendantes de la nature du système
: même si certains systèmes permettent théoriquement
de vivre avec un quota faible et en travaillant moins, l'agriculteur peut
choisir de consacrer son temps disponible à « gagner plus
» via un atelier annexe ou l'agrandissement de sa structure.
Ceci s'explique ensuite par des niveaux de maîtrise technique et
économique du système variables, surtout pour des systèmes
extensifs et/ou herbagers peu standardisés pour lesquels on dispose
de moins de références et de conseil technique.
Analyse des choix individuels : des réponses conventionnelles
à l'indétermination des droits et devoirs liés à
l'usage de l'espace rural
Pour chaque type d'effets, les déterminants systémiques
n'expliquent pas toute la différenciation observée. Les
choix individuels reflètent divers niveaux d'effort, plus ou moins
affichés par les agriculteurs [6]. Les discussions avec ces derniers
sur leurs pratiques de contrôle des effets externes, conduisent
à plusieurs constats.
* Les agriculteurs ont une perception partielle des effets externes,
surtout lorsqu'il s'agit d'effets non directement liés à
leur espace de vie (par exemple l'emploi dans les filières, les
usages récréatifs liés à des demandes urbaines).
Cette perception est fondée sur une vision traditionnelle de l'agriculture
qui exploite, fait vivre et gère les campagnes.
* Les agriculteurs affichent des actions de contrôle des effets
externes qu'ils identifient clairement et pour lesquels ils affirment
ressentir une « pression sociale ». Ceci se traduit soit sur
les structures de l'exploitation (agrandissement pour diminuer les doses
de fumure épandues, amélioration des bâtiments), soit
sur le choix du système de production, soit sur des pratiques élémentaires
(désherbage mécanique plutôt que chimique des talus,
épandage uniquement sur herbe, entretien minimum des friches...)
: un recensement systématique de ces pratiques a été
réalisé qui montre des choix très divers [6].
* Ces actions sont considérées par les agriculteurs soit
comme un service rendu à la collectivité (qui mériterait
une rémunération), soit comme un devoir lié à
l'usage des ressources (ce qui amène souvent les agriculteurs à
ne pas les citer car « c'est normal, je ne fais rien de spécial
»). En réalité, la diversité des comportements
répond à une différenciation des références
conventionnelles des agriculteurs portant sur les droits et devoirs, souvent
indéterminés, attachés à l'usage du milieu
: l'agriculteur a-t-il le droit de polluer, a-t-il le devoir d'entretenir
les terres peu productives, de cacher certains bâtiments ? La collectivité
doit souvent assumer l'entretien des cours d'eau, alors qu'il est légalement
du ressort des propriétaires des berges, les usages contredisant
la loi. À l'inverse, des agriculteurs rencontrés affirment
que l'insertion paysagère des bâtiments est un devoir, alors
qu'aucune loi ne le stipule. Face à cette indétermination,
les agriculteurs se réfèrent à des conventions, définies
comme structures de coordination des comportements des agents au sein
d'une organisation, qui établissent le niveau d'effort communément
admis comme normal [7]. Ces références conventionnelles
illustrent des réponses du type « je ne ferai jamais de plasticulture,
vous me prenez pour qui ! » ; elles sont entièrement tacites,
et s'expriment au sein d'un groupe local ou d'un réseau.
Conséquences pour l'action publique
L'action publique, justifiée par la demande sociale d'une agriculture
plus durable [8], repose, d'une part, sur le résultat de négociations
entre acteurs qui supposent l'existence d'outils de diagnostic et la mise
à disposition d'informations et, d'autre part, sur une bonne connaissance
des déterminants des effets sur lesquels on veut agir.
Un diagnostic comparatif des effets externes
comme support de concertation
La gestion concertée de l'espace rural entre agriculteurs et
usagers au sein d'un territoire suppose la mise à disposition d'outils
de diagnostic simples. On ne peut prétendre mesurer l'impact de
chaque exploitation sur son milieu, mais on peut comparer les effets des
exploitations dans l'espace et dans le temps à l'aide d'indicateurs
de présomption qui s'intègrent dans une grille d'évaluation
multicritère, laquelle sera d'autant plus simple que, dans le cas
de « systèmes d'effets », un même indicateur de
présomption correspond à plusieurs effets. Ainsi, la part
des prairies dans la surface fourragère et le chargement animal
permettent une première approche des effets environnementaux, à
compléter à l'aide d'indicateurs concernant des pratiques
et effets indépendants de la nature du système de production.
Le taux de sols nus en hiver est un indicateur utile, tant pour le risque
d'érosion que de pollution ; la longueur de haie par hectare donne
une indication tant en termes de biodiversité que de risques d'érosion
et de lessivage : à plusieurs indicateurs d'effets se substitue
un indicateur de fonctionnement du système de production.
Pour chaque région, dont la dimension peut être variable,
on pourra procéder de la façon suivante :
- évaluation des attentes des usagers de l'espace rural vis-à-vis
de l'agriculture ;
- identification d'indicateurs d'effets pour les effets facilement mesurables.
Pour les autres, on identifiera des indicateurs de présomption
à partir des connaissances scientifiques existants et de «
dires d'experts » ;
- construction d'une première grille d'indicateurs appliquée
à un échantillon d'exploitations sur lequel aura été
effectuée une typologie ;
- repérage de systèmes d'effets, ce qui permet la sélection
d'un nombre réduit d'indicateurs pertinents.
La recherche doit appuyer l'élaboration de ces outils avec, d'une
part, des études agronomiques visant à établir la
relation exacte entre des pratiques et leurs effets et, d'autre part,
des études multidisciplinaires sur les indicateurs là où
les connaissances sont imparfaites. Dans de telles situations, la recherche
doit composer avec la subjectivité des acteurs, supposée
assurer (en aval) la synthèse de perceptions et d'informations
diffuses, inaccessibles à un savoir analytique [9].
Les politiques agri-environnementales : agir
sur des pratiques ou des systèmes ?
De nombreuses de mesures agri-environnementales sont ciblées
sur des pratiques agricoles. On offre une compensation pour l'adoption
d'une pratique élémentaire qui se greffe sur un mode de
fonctionnement d'un système inchangé. Ceci induit des réactions
de rejet et l'inefficacité de certaines mesures, fréquentes
par exemple pour des mesures de protection de zones de captage des eaux,
jugées trop contraignantes par les agriculteurs. Ceci nous amène
à formuler différentes propositions.
Agir sur les déterminants des effets externes
L'identification des déterminants des effets permet de cibler
les mesures à prendre : pour les effets des pratiques de base,
on rémunérera un changement de pratique (en tant que service
rendu) alors que, pour des effets liés au mode de fonctionnement
du système, on envisagera des mesures visant à changer les
conditions économiques de choix du système de production.
L'analyse des motifs de choix du système, dans le réseau
A (CEPADA), montre qu'il répond toujours à des objectifs
composites, certains étant strictement économiques (optimiser
le revenu, sécuriser la reproduction de l'exploitation), d'autres
visant à travailler moins, à respecter l'environnement,
à vivre en harmonie avec son milieu. Dans 60 % des cas, le motif
principal de choix du système reste l'optimisation du revenu sous
contraintes : ce choix est réversible et dépend des conditions
économiques, notamment des soutiens offerts. Il s'agira donc d'agir
sur ces conditions de choix par des aides adaptées [10].
Mettre en cohérence les politiques publiques d'incitation
et de soutien
Ceci suppose une mise en cohérence des aides agri-environnementales,
de l'ordre de la gestion intentionnelle de l'espace rural (on agit intentionnellement
sur certains effets) et des autres soutiens publics. Ceux-ci relèvent
d'une gestion effective définie comme le mode de conduite du milieu
tel qu'il résulte de l'ensemble des actions humaines qui l'affectent
[11] : leurs objectifs sont éloignés de la gestion de l'espace
rural mais ils ont des effets très importants, car ils sont déterminants
pour le choix d'un système de production. Ainsi, la prime accordée
à la culture du maïs favorise des systèmes non herbagers
générateurs d'un système d'effets externes peu en
accord avec les attentes des usagers de l'espace rural. Une approche globale
des soutiens publics, en fonction des bénéfices tant sectoriels
qu'« hédoniques » qui en sont attendus, est nécessaire.
Rémunérer une gestion positive de la nature
Le règlement 2078/92, ainsi que le nouveau règlement sur
le développement rural de 1999, concernant les mesures agri-environnementales
indique que l'Union Européenne souhaite compenser les manques à
gagner des agriculteurs qui adoptent des méthodes contraignantes
pour respecter l'environnement. La gestion de la nature de manière
positive n'est pas considérée comme devant être rémunérée
en tant que telle. Notre analyse montre que les externalités négatives
produites par l'agriculture - au moins pour le milieu naturel - sont dues
en grande partie à l'abandon d'économies internes au profit
d'une plus grande artificialisation du système et d'une augmentation
des flux d'intrants et d'ex- trants. Une modification des soutiens publics
devrait favoriser le choix de systèmes fondés sur une réactivation
d'économies internes. Outre l'obtention de système d'effets
plus favorables à l'environnement, ces économies internes
ont l'intérêt de rendre les exploitations agricoles moins
dépendantes économiquement. Leur mise en œuvre amène
aussi les agriculteurs et ceux qui les appuient à repenser la pratique
agricole dans le sens d'une valorisation des ressources naturelles et
d'une gestion positive de la nature, plus que d'une simple exploitation
de capacités productives particulières.
CONCLUSION
L'adoption de certaines pratiques par les agriculteurs peut avoir un
effet positif sur l'espace rural ; la nature du système de production
a un impact très important en la matière, d'autant plus
positif que des économies internes y sont réactivées,
la valorisation des ressources locales et de complémentarités
entre éléments du système permettant de limiter l'usage
d'éléments importés ainsi que l'artificialisation
du milieu. Certaines aides publiques à l'agriculture pourraient
donc être réorientées vers l'appui à des systèmes
optimisant la protection contre les pollutions (par prévention),
l'entretien et la conservation du patrimoine, l'activité en zone
rurale. Cela requiert des méthodes de diagnostic des effets des
systèmes de production. La méthode que nous proposons repose
sur l'identification préalable des attentes des citoyens quant
à l'espace rural, puis sur l'analyse comparative des effets produits
par les exploitations agricoles : nous utilisons la notion de système
d'effets pour élaborer des grilles simples d'indicateurs pouvant
servir de base de négociation.
La loi française d'orientation agricole de juillet 1999, qui
prévoit la mise en place de contrats territoriaux d'exploitation,
pose la question des modalités de définition de cahiers
des charges locaux qui serviront de base aux contrats. On devra tenir
compte du fait qu'on ne peut mettre en place n'importe quel système
n'importe où, et que la demande des usagers de l'espace rural varie
suivant les territoires. Plutôt que de favoriser la diffusion de
systèmes-types, la politique incitative devra privilégier
le choix et la mise au point de systèmes nouveaux par les agriculteurs
et l'ensemble du milieu professionnel, en relation avec des représentants
des usagers de l'espace rural, invités à dialoguer. Encore
faut-il leur fournir des langages et supports de négociation. Quels
sont les souhaits des usagers ? Quels systèmes répondent
le mieux à ces attentes ? Parmi ces systèmes, lesquels sont
viables et vivables ? Des outils d'évaluation globale des effets
externes des différents systèmes de production, tels que
ceux que nous proposons, peuvent être particulièrement utiles
en la matière.
REFERENCES
1. Beuret JE. L'agriculture dans l'espace rural : quelles demandes pour
quelles fonctions ? Économie Rurale 1997 ; 242 : 45-52.
2. Samuelson PA. L'Économique, tome 2. Paris : Armand
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