ARTICLE
Auteur(s) :, Jean Pierre Butault1, Ahmed
Barkaoui2
1Laboratoire d’économie publique. INRA-INA.PG 16, rue
Claude Bernard 75 231 Paris Cedex 5 Tél. : 01 44 08 72 87,
Fax : 01 44 08 16 63
2Laboratoire d’économie forestière (UMR ENGREF/INRA) 14,
rue Girardet, 54042 Nancy cedex Tél. : 03.83.39.68.61, fax :
03.83.37.06.45
L’une des principales dispositions de la réforme de la Pac de juin
2003 est l’instauration du découplage, c’est-à-dire la rupture du
lien entre subvention et production : une part des subventions
antérieures liées aux hectares cultivés ou aux têtes de bétail
détenues est convertie en un paiement unique versé aux
exploitations indépendamment de leur choix de production. Cette
conversion touche les secteurs des terres arables (céréales,
oléagineux, protéagineux) et de la viande bovine et ovine, ainsi
que le secteur laitier pour compenser une baisse des prix
d’intervention sur les produits laitiers en 2006. Le découplage a
par ailleurs été étendu au tabac, à l’huile d’olive, aux olives de
table, au coton et au houblon par une décision du Conseil des
ministres d’avril 2004.L’un des objectifs du découplage est de
redonner au marché son rôle directeur dans l’orientation des
productions de telle sorte que celles-ci s’adaptent mieux à la
demande et que soient respectées les règles édictées
internationalement au sein de l’OMC. Il s’agit de faire en sorte
que ce soit les prix qui dictent les décisions des agriculteurs,
notamment dans leur choix de production.Jusqu’à présent, les effets
de la réforme de la Pac de 2004 ont été étudiés sur le plan
macro-économique, notamment dans les travaux prévisionnels demandés
par la Commission [1, 2] : ces études ont concerné essentiellement
les équilibres de marché. Peu d’études se sont intéressées aux
effets régionaux. Ceux-ci sont pourtant essentiels dans
l’application de la nouvelle Pac : dans la mesure où le
découplage donne un plus grand rôle directeur au marché, on peut
s’attendre à une relocalisation des productions, les régions se
spécialisant en fonction de leurs avantages comparatifs, et donc,
pour certaines régions, à une délocalisation de celles-ci, voire
même à une déprise.Ce texte se propose de faire le point sur la
question en s’appuyant, d’une part, sur des recherches récentes de
l’Inra et en mobilisant, d’autre part, des travaux plus anciens.
L’ancienne Pac et les autres aspects de la nouvelle Pac
Dans l’ancienne Pac, l’objectif de l’occupation du territoire et du
maintien d’un certain équilibre des productions entre régions a
toujours été affirmé. Les instruments utilisés, notamment le
soutien par les prix, n’ont peut-être pas été les plus pertinents
pour parvenir à cet objectif [3] mais plusieurs travaux montrent
que la PAC a tout de même joué dans ce sens. En France, Bourgeois
et al. 2002 [4] montrent ainsi que la répartition de la production
agricole entre départements a peu évolué depuis 1970 et que, d’une
manière générale, les déplacements de production ont
essentiellement porté sur les productions les moins soutenues par
la Pac, notamment les porcs et les volailles. Au niveau européen,
le constat est le même [5] : ce sont les productions les plus
soutenues par des organisations communes de marché (grandes
cultures, viande bovine) qui sont restées les plus largement
dispersées sur l’ensemble du territoire européen alors que la
concentration géographique de la production s’est plutôt effectuée
pour les produits non soutenus. Les quotas laitiers ont par
ailleurs figé la répartition géographique de la production, des
références supplémentaires ayant même été données aux zones
difficiles.
Certains autres aspects de la nouvelle Pac cherchent d’ailleurs
à atténuer les effets du découplage :
- • Les Etats ont la possibilité de choisir des options de
« recouplage » des aides. La France a ainsi choisi de
recoupler la prime aux grandes cultures à 25 % et de conserver
couplée la prime à la vache allaitante. Dans l’Union à quinze,
aucun Etat n’a opté pour le découplage partiel en grandes cultures
mais il n’y a que trois Etats (la RFA, l’Irlande et le Royaume-Uni)
qui ont opté pour le découplage total sur tous les produits.
- • La réforme renforce le second pilier c’est-à-dire
réduit, par la modulation, les aides liées aux organisations
communes de marché (dont le paiement unique) pour les affecter
notamment aux fonctions non marchandes de l’agriculture et au
développement régional. En favorisant le maintien de l’activité
agricole dans certaines zones difficiles, ce second pilier peut
aller à l’encontre d’effets induits par le découplage.
- • La réforme instaure par ailleurs la conditionnalité
des aides en les subordonnant au respect de normes en matière
d’environnement, de sécurité alimentaire et de bien-être des
animaux. Certaines de ces dispositions, qui étaient en fait déjà
présentes dans la réforme de 1992, telles que l’interdiction du
retournement des prairies, s’opposent à une stricte
spécialisation.
Ce dispositif souligne les aspects contradictoires de la Pac.
Les différents objectifs poursuivis ne sont pas d’emblée, comme ils
sont souvent présentés, compatibles entre eux [6]. Le découplage
total des aides peut induire, par exemple, une certaine déprise
alors que le second pilier peut chercher à maintenir l’activité
agricole dans les zones sensibles.
De même, le couplage partiel qui est censé remédier à la déprise
et à la relocalisation de la production ne risque-t-il pas
d’induire des distorsions à la concurrence entre pays membres de
l’Union ou entre régions étant donné que les Etats membres
choisissent les activités à recoupler dans un menu proposé par les
dispositions de la réforme (tableau 1)( Tableau 1 )
Tableau 1 Année d’application de la réforme de
2003 et option sur le découplage choisie par les différents Etats
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Année d’application
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Recouplage 25 % cultures arables
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Recouplage 40 % blé dur
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Recouplage 100 % vaches allaitantes
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Recouplage 100 % prime à l’abattage des veaux
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Recouplage 40 % autres primes à l’abattage
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Recouplage 75 % prime aux bovins mâles
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Recouplage 50 % primes ovines et caprines
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Belgique
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2005
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Danemark
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2005
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Allemagne
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2005
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Grèce
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2006
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Espagne
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2006
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France
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2006
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Irlande
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2005
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Italie
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2006
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Pays-Bas
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2005
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Autriche
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2005
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Portugal
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2005
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Finlande
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2006
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Suède
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2005
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Royaume-Uni
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2005
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Les risques de déprise
Le phénomène de la déprise agricole n’est pas nouveau mais il a
toujours été limité et en outre atténué par la réforme de la Pac de
1992. Entre 1963 et 2000, la surface agricole utilisée, en France,
est passée de 30,3 millions d’hectares à 27,9 millions, au profit
des friches, de la forêt ou des zones urbaines et industrielles. Le
taux annuel de diminution de la surface est de 0,23 % et il
est légèrement plus faible après 1993 (0,21 %). La réforme de
la Pac de 1992 a sans doute joué en faveur du maintien des surfaces
exploitées dans la mesure où une large partie des primes qu’elle a
instaurées étaient liées à la terre.
Le régime des transferts des droits à subvention lié à
l’instauration du paiement unique devrait avoir le même
effet : ces droits sont en effet rattachés à la terre, avec
l’obligation, en cas d’absence de production, de son maintien dans
de bonnes conditions agronomiques et environnementales des
surfaces. Le développement de friches non entretenues est donc
proscrit par la réforme de 2003.
La question est donc de savoir si c’est la jachère volontaire
qui pourrait se développer. Si on ne prend pas en compte les
subventions, une large part de la production agricole n’apparaît
pas comme rémunératrice. Ainsi, selon le Rica 2001, 47 % des
exploitations ont un montant de subvention supérieur à celui de
leur résultat courant avant impôt. Ces exploitations occupent
60 % de la surface globale dans la mesure où elles concernent
des orientations (grandes cultures, viande bovine) qui utilisent de
la terre. Dans les zones défavorisées, ce sont 55 % des
exploitations qui sont dans cette situation pour 66 % de la
surface. Ces chiffres ne sont donnés qu’à titre
d’illustration : ils signifient toutefois bien qu’à terme, si
toutes les subventions étaient découplées, l’activité de production
s’avère moins rentable que l’absence de production. Il est
d’ailleurs dans la logique du découplage que l’agriculture recule
dans les zones les moins performantes.
La jachère volontaire subventionnée était déjà possible dans le
dispositif de la réforme de 1992. Elle n’a pourtant pas progressé
mais on peut penser que cela est dû en partie à la crainte des
agriculteurs de perdre leur référence. Le passage au paiement
unique pourrait éliminer ces craintes puisque le système est établi
sur des bases juridiques claires.
Deux recherches récentes de l’Inra apportent des éclairages sur
les possibilités ou non de la progression de la jachère
volontaire :
- • En utilisant des modèles de programmation linéaires
empilés, Sourie et al. [7] estiment à 9 %, dans les zones
intermédiaires de grandes cultures, la surface passant en jachère
dans l’hypothèse d’un découplage total. Ce passage correspond aux
exploitations pour lesquelles l’économie de charges de structure
induite par l’absence de production est supérieure aux marges
brutes des cultures.
- • S’appuyant sur la programmation mathématique positive,
Barkaoui et al. [8] nuancent ce résultat en montrant que le
développement de la jachère volontaire pourrait être contrecarré
par la progression de prairies utilisées très extensivement en
viande bovine ou en viande ovine.
- • La première étude concluait qu’un recouplage de
25 % de la prime Scop était suffisant pour inverser la
tendance. C’est la solution qui a été retenue par la France dans
l’application de la réforme et le découplage partiel peut suffire à
freiner la déprise.
Enfin, évidemment, les mesures du second pilier telles que
l’indemnité compensatoire de handicaps naturels (qui implique
l’obligation de produire) vont nécessairement dans le sens d’une
atténuation des risques de déprise. On est là au cœur des
contradictions entre les différents objectifs de la Pac que nous
avons déjà mentionnées. Le découplage a été institué pour permettre
à l’Union européenne de mieux s’adapter aux règles édictées au sein
de l’OMC. La crédibilité internationale de cette politique de
soutien interne des revenus n’est crédible durablement que si elle
s’accompagne d’une diminution des productions pour lesquelles
l’Union européenne ne bénéficie pas d’avantages comparatifs
évidents [9], et ceci concerne en premier lieu les zones
difficiles. Le maintien d’un gel des terres élevé, touchant
notamment les régions performantes, peut être un compromis avancé
par l’Union européenne pour justifier sa politique d’aide aux
régions défavorisées.
La spécialisation régionale
La question de la spécialisation induite par le découplage
nécessite de faire un détour, au préalable, sur les effets de la
réforme de 2004, en termes d’équilibres entre les différentes
productions. Sur ce point, il y a concordance entre les résultats
des modèles macro-économiques [2] et des modèles micro-économiques
[8]. Dans le cas où un découplage total aurait été adopté :
- • Son effet aurait été mineur dans le secteur des
grandes cultures, pris isolément, du moins à court terme, puisque
la prime unique à l’exploitation n’est pas fondamentalement
différente, pour chaque exploitation, d’une prime unique à
l’hectare instaurée dans l’Agenda 2000. Ce constat ne vaut
évidemment pas pour les nouveaux secteurs concernés par le
découplage, à savoir le tabac, le houblon ou le coton dont l’avenir
est devenu très problématique.
- • Son incidence se marquerait donc essentiellement dans
l’affectation des surfaces entre les grandes cultures et les
fourrages pour bovins-viande et ovins.
- • Le découplage serait sans effet sur la production de
lait dans la mesure où la baisse du prix du lait n’est pas
suffisante pour rendre le lait moins attractif par rapport à
d’autres productions (c’est-à-dire pour supprimer la rente de quota
pour parler en jargon économique).
Dans tous les modèles sur le découplage total [1, 2, 8], il n’y
a pas de variations sensibles entre les grandes cultures. Il y a,
par contre [8], une progression des fourrages (+ 5 %), y
compris – fait nouveau – des prairies, au détriment des grandes
cultures (– 2 % pour les céréales et – 1 % pour
les oléagineux). Ceci tient au fait que, globalement, les
subventions de l’Agenda 2000, ramenées à l’hectare, étaient plus
élevées dans les grandes cultures que dans les fourrages à
viande : avec découplage, les marges sans subvention baissent
ainsi plus dans les premiers que dans les seconds.
Dans le secteur herbivore, le passage d’une prime par tête au
paiement unique, allié à l’intégration de la prime maïs fourrage au
paiement unique devrait, par ailleurs, induire une extensification
de la production. L’étude Inra précitée chiffre approximativement à
18 % la baisse du chargement sur les surfaces fourragères (UGB
par hectare), pour les systèmes de bovin-viande, induite par un
découplage total des aides.
L’effet d’un découplage total varie évidemment selon les régions
[8]. Le découplage induirait ainsi un accroissement de la
spécialisation des régions :
- – avec un recul des grandes cultures, soit dans les
zones défavorisées, soit dans les zones d’élevage herbivore
(notamment dans le grand ouest) au profit des fourrages ( (figure 1)
) ;
- – avec une quasi-disparition de l’élevage dans les
régions de grandes cultures et un accroissement de cette
spécialisation dans les régions qui y sont déjà spécialisées (ouest
et centre de la France).
Le maintien des quotas laitiers est évidemment l’un des facteurs
qui freinent cette évolution. Le choix de la France de maintenir
couplées à 25 % la prime aux grandes cultures et à 100 %
la prime à la vache allaitante atténue évidemment ces tendances,
avec un meilleur maintien des grandes cultures dans toutes les
régions ( (figure 2) ).
De même, Barkaoui et al. [8] concluaient que l’option française
permettrait de limiter la régression des élevages bovins allaitants
dans les zones du centre ou de la montagne où dominent les systèmes
« naisseurs » ou « naisseurs- engraisseurs ».
La baisse de la production de viande bovine serait de 5 %
alors qu’elle atteindrait 11 % dans le cas du découplage
total.
L’évolution en grandes cultures
Dans le secteur des grandes cultures, la prime unique instaurée par
l’Agenda 2000 pour les céréales et les oléagineux a déjà produit
ses effets. En termes de marge brute, les oléagineux perdent de
l’attrait par rapport aux céréales dans tous les pays ( (figure 3) ) et au
niveau de l’Union européenne à quinze, les surfaces en oléagineux
ont baissé globalement de 15 % entre 1999 et 2003 ( (figure 4) ). La
baisse a notamment été élevée dans les pays du sud tels que
l’Italie (– 38 %) qui avait connu des progressions très
fortes pour ces cultures depuis 1993. Elle est plus modérée au
Royaume-Uni, compte tenu sans doute de l’absence du maïs.
À terme, la répartition des soles entre céréales et oléagineux
dépend de deux facteurs :
- – de l’évolution des prix respectifs entre les deux
cultures. Sur le passé, le prix mondial des oléagineux est aussi
fluctuant que celui des céréales mais tend à mieux se maintenir (
(figure 5)
). Le prix des céréales continuent toutefois à être soutenu, ce qui
évite la répercussion de baisse trop forte du prix mondial sur le
prix de production ;
- – les gains de productivité, en termes notamment de
rendement, qui sont plus importants pour les céréales que pour les
oléagineux [10].
Au niveau des exploitations, le découplage incite donc
nécessairement à la simplification des assolements avec le choix
des cultures les plus rentables. Les mesures sur le blé dur,
l’extension du découplage à des cultures telles que le tabac, les
projets de réforme sur le sucre ne peuvent aller que dans ce sens.
Dans certaines exploitations et pour certaines régions, il y a même
risque de monoculture : c’est la raison pour laquelle l’une
des mesures de « conditionnalité » des aides prise par la
France est d’imposer1 aux
agriculteurs d’avoir un assolement diversifié avec trois cultures
ou deux familles de cultures minimum sur la surface cultivée (hors
cultures pérennes). Les marges sur toutes les cultures sont aussi
devenues si faibles que les agriculteurs peuvent préférer, en
situation d’incertitude sur les prix, maintenir des assolement
diversifiés pour minimiser les risques.
Enfin, on peut s’interroger sur les possibilités
d’extensification en grandes cultures. En théorie, le passage de
primes à l’hectare au paiement unique n’a pas d’impact sur le
niveau d’intensification des cultures. Les primes à l’hectare, à
l’inverse du soutien par les prix, n’étaient en effet pas
susceptibles d’agir sur le rendement et le volume des intrants
utilisés par hectare. Jusqu’à présent, la baisse des prix des
céréales n’a pas provoqué de désintensification réelle (même si
elle a sans doute joué dans ce sens). Il n’est pas évident
toutefois que les agriculteurs se soient totalement adaptés au
nouveau contexte, en conservant fondamentalement le même mode de
culture (et donc la même fonction de production). Avec l’assurance
qu’apporte le paiement unique, peuvent se développer avec le
maintien de certains agriculteurs âgés pour bénéficier du paiement
ou la progression d’une certaine pluriactivité, des systèmes en
grandes cultures en même temps, moins exigeants en travail, plus
économes en charge, donc plus extensifs mais aussi plus risqués (en
termes de rendement) que ceux pratiqués actuellement. Les modes de
conduite des cultures pourraient ainsi se diversifier, avec un lien
plus lâche qu’aujourd’hui entre surface et niveau de production des
exploitations. Il n’est pas sûr par contre que cette
désintensification ait des effets seulement positifs en termes
environnementaux (notamment sur les problèmes du lessivage des
sols), sauf si elle est encadrée fortement par la conditionnalité
des aides.
Conclusion
Il est évident que le découplage joue à terme en faveur d’une
spécialisation des régions. Cet effet peut toutefois être
contrecarré par des mesures relevant du second pilier et de la
conditionnalité des aides. Ces mesures étant encore largement
méconnues, il est difficile de se faire une appréciation nette sur
les évolutions futures. À terme, il n’est pas sûr également que la
pérennité du système, notamment la possibilité des options de
recouplage par les Etats, soit assurée. Le découplage avait pour
objectif de redonner au marché son rôle directeur alors que ces
options réintroduisent des distorsions de concurrence. Les
conditions d’aide deviennent en effet différentes, selon les Etats,
dans les secteurs des grandes cultures, de la viande bovine et de
la viande ovine et caprine. Il y a ainsi une forme de
renationalisation de la Pac et un certain abandon de la règle
d’unicité du marché qui avait fondé la PAC à son origine.
Références
1 Direction générale de l’agriculture, Commission européenne.
Mid-term review of the commun agriculture policy. July 2002
proposals. Impact analyses 2003.
2 Gohin A. La réforme de la PAC de 2003 et le régime du
paiement unique : impacts de différentes options de mise en
œuvre au niveau français. INRA Sciences Sociales 2004 :
4-5.
3 Guyomard H. Soutien, fonctions non marchandes et
multifonctionnalité de l’agriculture. In : Butault, ed. Les
soutiens à l’agriculture : théorie, histoire et mesure. Les
éditions de l’INRA, 2004.
4 Bourgeois L, Desriers M. Une concentration
géographique modérée depuis 1970. Agreste 2002 ; 2 :
23-9.
5 Maillard L, Daniel K, Colson F. Géographie de
l’agriculture communautaire : les productions soutenues par la
PAC ne se concentrent pas. Agreste 2000 ; 4 : 37-44.
6 Guyomard H, Le Mouël C, Gohin A. Impacts of
alternative income support schemes on multiple policy goals.
European Review of Agriculturals Economics 2004 ; 31(2) :
125-48.
7 Sourie JC, Millet G, Guinde L. La révision à
mi-parcours de la PAC (juin 2003) et les exploitations céréalières
des régions intermédiaires. INRA-Sciences sociales 2004 :
4-5 ; /03.
8 Barkaoui A, Butault JP. Impacts sur l’offre des
régions françaises des différentes options de la réforme de la PAC
de 2003. INRA Sciences Sociales 2004 : 4-5.
9 Butault JP, Guyomard H. Les politiques agricoles de
soutien ont-elles encore un avenir? In : Butault, ed. Les
soutiens à l’agriculture : théorie, histoire et mesure. Les
éditions de l’INRA, 2004.
10 Butault JP. Coûts de production, productivité et
dégressivité temporelle des aides. INRA Sciences Sociales
1999 ; 6.
11 Barkaoui A, Butault JP. Programmation mathématique
positive et offre de céréales et d’oléagineux dans l’Union
Européenne sous l’agenda 2000. Economie et Prévision 2000 ;
142 : 13-26.
1 Les effets de l’Agenda 2000 ont déjà été
plus atténués que ceux que prévoyaient les modèles [11] :
l’une des raisons est la mise en place des contrats d’agriculture
durable favorisant les assolements multiples qui ont freiné, de
fait, le recul des oléagineux.
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