ARTICLE
Auteur(s) : Benyoucef
Benzohra1, Abdelhamid Bencharif2, Mourad
Boukella3
1Institut des sciences économiques Centre
universitaire de Khemis-Miliana Route de Theniet El Had
44225 Khemis-Miliana Algérie
2Institut agronomique méditerranéen (IAM), 3191, route
de Mende 34093 Montpellier cedex 5 France
3Cread Rue Djamel Eddine El Afghani BP 197 Rostomia
Bouzaréah 16006 Alger Algérie
Problématique et démarche
La fabrication du bioéthanol à partir du sucre est de plus en plus
développée dans plusieurs pays, en raison de sa réputation
d'énergie propre et donc protectrice de l'environnement. Cette
caractéristique pourrait en faire une alternative aux carburants
fossiles usuels et un argument fort dans le débat actuel sur la
protection de l'environnement. Cela justifie amplement de consacrer
une réflexion sur le développement récent de la « cofilière
bioéthanol » dans le marché mondial du sucre. L'analyse de la
filière mondiale du sucre que nous proposons dans cet article prend
en considération l'aspect énergétique de ce produit lors de sa
valorisation en bioéthanol. Comment expliquer cette évolution d'une
filière originellement alimentaire vers la production d'une énergie
nouvelle, le bioéthanol ? Quelles seraient les conséquences de
cette évolution sur le fonctionnement de la filière, notamment en
matière d'utilisation des édulcorants de substitution ?
La réponse à ces questions sera présentée ici sous forme de
l'hypothèse de travail suivante : l'essor de la production de
bioéthanol sucrier a pour origine les politiques étatiques mises en
place face à un marché mondial du sucre caractérisé par une très
forte instabilité. L'ampleur et l'impact de cette évolution à
l'échelle internationale dépendent de la politique sucrière de
l'Europe qui est présentement l'une des plus grandes zones
productrices de sucre dans le monde.
La démarche utilisée dans cet article est l'approche en termes
de filières. Selon Malassis et Ghersi (1996) « La filière se
rapporte aux itinéraires suivis par un produit dans le système
agro-alimentaire ». La notion de filière constitue un espace
privilégié pour l'analyse stratégique, sachant que tous les agents
d'une filière doivent avoir une bonne connaissance de leur
environnement afin de concevoir et mettre en œuvre des stratégies
opérationnelles. Par ailleurs, il faut préciser que le concept de
filière n'est pas une méthode d'analyse de la réalité, mais un
guide pour mieux comprendre l'hétérogénéité des compétences
des agents (Padilla et Bencharif, 2001). Généralement, l'étude
d'une filière se fait en deux étapes : l'identification des flux et
des acteurs, puis la régulation des activités à travers les
politiques des États et les stratégies des firmes. Cet article est
articulé autour de trois parties : Les deux premières
s'attachent à identifier la filière à travers, d'abord, la
présentation des activités liées aux trois produits étudiés (sucre,
bioéthanol et édulcorants), et, ensuite, la répartition
géographique de ces activités. Dans la troisième partie, nous
tenterons de comprendre les modes de la régulation de la filière,
en examinant les politiques des États, l'intervention de
l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et le comportement des
firmes.
Activités liées à la production de sucre
La filière de base : le sucre
La filière sucre mondiale s'est constituée autour de deux
principales matières premières : la canne et la betterave. Sa
compétitivité est aujourd'hui sérieusement remise en cause par la
croissance des édulcorants de substitution et le développement à
partir du sucre d'une filière parallèle non alimentaire « les
biocarburants » (figure 1). L'offre
sucrière mondiale est caractérisée, depuis les années 1960 jusqu'à
ce jour, par une tendance à la surproduction par rapport à la
consommation. Cette dernière est en stagnation en volume et en
valeur dans les pays industrialisés, alors que, dans les pays en
développement (PD), elle demeure faible tout en enregistrant un
accroissement continu. Par ailleurs, 70 % de la consommation
sucrière totale dans les pays industrialisés sont réalisés dans
l'industrie agroalimentaire dans laquelle les édulcorants,
principalement l'isoglucose (Clive, 1986), représentent une
sérieuse menace pour le sucre. Alors que, dans les PD, 80 % de la
consommation de sucre sont directement destinés à la consommation
des ménages. L'analyse de la structure « input-output » de
l'activité sucrière dans le monde, fondée sur les informations
fournies par la base de données FAO stat1, montre que le
sucre est produit localement dans plusieurs pays du monde (figure 2).
Néanmoins, une grande part de la production est concentrée au
niveau d'un nombre restreint de pays (voir infra).
La destination essentielle de cette production est
l'alimentation, mais certains pays utilisent une part de leur
production sucrière dans la fabrication du bioéthanol (voir
chapitre « La régulation de la filère mondiale du sucre »).
L'utilisation d'une partie de la production de sucre comme matière
première dans la fabrication du bioéthanol constitue un facteur
d'incertitude qui favorise l'instabilité des prix. Cette dernière,
à son tour, incite à la concentration de la production sucrière
dans le but de réduire les effets des incertitudes. La forte
volatilité des prix du sucre (Piketty et Boussard, 2002) est une
spécificité qui distingue le sucre par rapport aux autres matières
premières, avec l'indice d'instabilité le plus élevé (tableau 1). Ce phénomène de volatilité
des prix est important, car il influe sur le comportement des
principaux acteurs du marché mondial du sucre que sont les États et
les firmes. En effet, il incite les États à maintenir des
politiques protectionnistes (dans les pays producteurs, c'est
notamment le cas de l'Union européenne [UE]) et des plans de
reconversion du sucre en bioéthanol (dans les pays exportateurs,
essentiellement au Brésil). En outre, il encourage les firmes de la
deuxième transformation utilisatrices de sucre, par exemple
Coca-Cola, à favoriser l'utilisation des édulcorants à la place du
sucre.
L'instabilité et la tendance générale des prix du sucre peuvent
s'expliquer par celles des prix du pétrole (figure 3). Ceci fut
nettement apparent durant les chocs pétroliers de 1973 et 1979 et
s'est confirmé récemment à partir de 2000. En effet, le pétrole est
utilisé comme carburant dans l'activité agricole et dans le
transport international des marchandises, d'où son influence sur
les prix du sucre. Par ailleurs, une comparaison entre l'évolution
de l'instabilité des prix du sucre et celle de la production de
bioéthanol-carburant montre une tendance relativement identique
entre 1973 et 2005 (figures 4 et 5).
Ceci s'explique par le fait que l'envolée des prix du pétrole
incite plusieurs pays à recourir à des solutions de substitution
dont la production de bioéthanol.
Tableau 1 Indice d'instabilité des prix
des matières premières (%).Table 1. Index of raw materials
price instability (%).
|
1977-2001
|
1991-1998
|
1998-2001
|
|
Sucre
|
34,5
|
16,9
|
19,2
|
|
Blé
|
15,3
|
12.,5
|
6,6
|
|
Soja
|
11,9
|
6.,9
|
5,7
|
|
Riz
|
18,6
|
5,4
|
5,4
|
|
Bœuf
|
12,5
|
3,1
|
4,1
|
|
Maïs
|
13
|
6,1
|
4
|
La cofilière : le bioéthanol
Le recours au bioéthanol comme carburant a été observé lors de la
crise pétrolière de 1973, particulièrement au Brésil qui a élaboré
un « plan proalcool » en 1975. Concernant les États-Unis, ce
pays a élaboré un programme de production de bio-éthanol
en 1978 comme une réponse directe à la deuxième crise
pétrolière. En Europe, la décision pour la promotion
du bioéthanol a été prise par l'ex-Communauté économique
européenne (CEE) en 1984, non seulement dans un souci
énergétique, mais aussi afin de réduire l'émission de plomb, un
fort polluant de l'atmosphère et des chaînes alimentaires. Pour
produire du bioéthanol, on utilise le plus souvent comme matière
première la canne à sucre (comme au Brésil), la betterave sucrière
et le blé (cas de l'UE), le maïs (aux États-Unis) ou le manioc
(la Chine oriente 60 % de sa production de manioc vers la
production de bioéthanol, mais utilise également depuis 2007 de la
patate douce, du sorgho et de la paille de riz en remplacement
des céréales). Le taux d'incorporation de l'éthanol dans
l'essence reste faible, de l'ordre de 5 %, et il est compatible
avec les motorisations à essence existantes. Cela permet une large
diffusion d'une essence avec un faible taux d'alcool. Par ailleurs,
cette utilisation d'éthanol est imposée par la réglementation,
assortie d'incitations fiscales et de pénalités pour les
distributeurs de carburants qui ne respecteraient pas le taux
d'incorporation. Ces dernières années, la production de
bioéthanol a connu un essor considérable suite à la flambée des
cours du pétrole (Ivo, 2006). Cette tendance a été soutenue par les
engagements pris par les pays industrialisés de réduire les
émissions de gaz à effet de serre (GES), dans le cadre du protocole
de Kyoto. Selon l'Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) et la FAO (2008)2, la production de
bioéthanol dans le monde a connu un accroissement considérable
entre 2005 et 2008, passant d'environ 37 à
75 milliards de litres et continuera à augmenter pour
atteindre 129 milliards de litres en 2017 (figure 6).
Les principaux producteurs en 2008 sont respectivement :
les États-Unis (36,9 milliards de litres), le Brésil
(21,5 milliards de litres), la Chine (9,2 milliards de
litres), l'UE (3,0 milliards de litres) et l'Inde
(1,5 milliard de litres). La consommation représente
aujourd'hui à peine 1,5 % de la consommation totale de carburants
dans le monde, mais cette part est en accroissement continu.
Ce recours à la production de bioéthanol offre des
opportunités au développement des édulcorants au détriment du
sucre.
La filière de substitution : les édulcorants
En plus de la filière sucre traditionnelle, il existe la filière
des édulcorants. Cette dernière, que l'on peut considérer moderne,
représente pour le moment une part réduite du marché mondial du
sucre. Les principaux édulcorants produits à l'échelle
mondiale sont au nombre de deux : l'isoglucose ou sirop
enrichi en fructose (HFCS) dans la catégorie des édulcorants
d'origine naturelle (plantes amylacées) et la saccharine dans la
catégorie des édulcorants intenses ou de synthèse d'origine
artificielle (substances chimiques). L'isoglucose (dont le pouvoir
sucrant [PS] est de 1,2 par rapport à celui du sucre qui est de 1)
est fabriqué essentiellement à partir du maïs. Il est produit
particulièrement aux États-Unis et au Japon. La saccharine
dont le PS est 300 à 400 fois plus élevé que celui du
sucre, est fabriquée essentiellement en Chine.
La concurrence qu'exercent les édulcorants sur le marché du
sucre s'explique par deux raisons : leurs prix relativement moins
élévés et leur pouvoir sucrant faiblement ou non calorique. Parmi
tous les édulcorants, l'isoglucose est le plus utilisé, en
raison notamment des prix du maïs sensiblement moins volatils que
ceux du sucre (tableau 1). Ceci a
encouragé certaines firmes à substituer le sucre par l'isoglucose
(voir section « Le comportement des firmes du sucre »). Aux
États-Unis, l'isoglucose est traditionnellement moins cher que le
sucre (tableau 2) et la récente
augmentation de son prix s'explique par l'utilisation accrue du
maïs pour la production de bioéthanol. Cependant, ce changement de
tendance ne s'inscrirait pas sur une longue période, en raison de
la stratégie de concentration des gros utilisateurs
d'isoglucose (Coca-Cola, Pepsi-Cola, etc.), stratégie qui contribue
à la réduction des prix du maïs. De plus, la part du prix du
maïs dans celui de l'isoglucose est relativement faible.
En 2007, elle représentait environ 25 % du prix de cet
édulcorant. À cela s'ajoute le fait que les prix du sucre sont
systématiquement soutenus à la hausse par divers programmes
gouvernementaux (prêts, quotas d'importation, droits de douanes
destinés à protéger la production sucrière locale) (voir section «
Les États : prépondérance de politiques nationales »), les
États-Unis étant un grand importateur de sucre (tableau 3).
Tableau 2 Évolutions comparées des marchés
du sucre et de l'isoglucose
aux États-Unis.Table 2. Comparative development
of the sugar market and isoglucose
in the United States.
|
HFCS (en milliers de tonnes)
|
Sucre (en milliers de tonnes)
|
|
Production
|
Importation
|
Exportation
|
Consommation
|
Prix*
|
Production
|
Importation
|
Exportation
|
Consommation
|
Prix**
|
|
2000
|
9 315
|
121
|
321
|
9 114
|
11,32
|
8 769
|
1 443
|
128
|
9 431
|
42,73
|
|
2001
|
9 236
|
148
|
235
|
9 149
|
11,90
|
7 900
|
1 393
|
125
|
9 151
|
43,10
|
|
2002
|
9 302
|
136
|
145
|
9 294
|
13,05
|
8 426
|
1 570
|
129
|
9 084
|
43,32
|
|
2003
|
9 150
|
144
|
159
|
9 135
|
13,24
|
8 649
|
1 588
|
261
|
9 228
|
42,73
|
|
2004
|
9 063
|
156
|
160
|
9 060
|
13,20
|
7 876
|
1 905
|
235
|
9 563
|
42,48
|
|
2005
|
9 226
|
157
|
325
|
9 058
|
13,58
|
7 399
|
3 124
|
184
|
9 504
|
43,06
|
|
2006
|
9 375
|
165
|
496
|
9 045
|
17,03
|
8 446
|
1 887
|
383
|
9 457
|
47,96
|
|
2007
|
9 267
|
151
|
652
|
8 765
|
21,22
|
8 152
|
2 377
|
184
|
9 898
|
51,52
|
|
2008
|
8 871
|
177
|
686
|
8 361
|
24,50
|
7 606
|
2 477
|
118
|
9 802
|
52,07
|
Tableau 3 Les échanges mondiaux de sucre
en 2007 (1 000 t de sucre brut).Table 3. Global
trade in sugar in 2007 (1,000 t of raw sugar).
|
Pays
|
Exportations
|
Pourcentage des exportations mondiales
|
Pays
|
Import
|
Pourcentage des importations mondiales
|
|
Brésil
|
21 500
|
38
|
Russie
|
3 200
|
6,3
|
|
Australie
|
3 600
|
06
|
Union européenne
|
2 500
|
4,9
|
|
Thaïlande
|
4 600
|
08
|
Indonésie
|
2 300
|
4,5
|
|
Union européenne
|
2 200
|
03,9
|
Iran
|
2 100
|
4,1
|
|
Inde
|
1 800
|
03,2
|
États-Unis
|
1 900
|
3,7
|
|
Guatemala
|
1 400
|
02
|
Émirats arabes unis
|
1 900
|
3,7
|
|
Afrique du Sud
|
1 100
|
01,9
|
Malaisie
|
1 600
|
3,1
|
|
Colombie
|
900
|
01,6
|
Pakistan
|
1 700
|
3,3
|
|
Indonésie
|
700
|
01,2
|
Corée du Sud
|
1 500
|
2,9
|
|
Cuba
|
700
|
01,2
|
Chine
|
1 400
|
2,7
|
|
Total Mondial
|
55 539
|
|
|
50 761,5
|
|
Répartition spatiale des activités
Cas du sucre
La production de la canne à sucre présente un double avantage par
rapport à celle de la betterave sucrière : une meilleure capacité à
absorber le gaz carbonique (la canne est un meilleur transformateur
de l'énergie solaire par rapport à la betterave) et un faible coût
de la main d'œuvre. En revanche, étant plus riche en sucre que la
canne, la betterave fournie un peu plus d'éthanol pour une même
quantité transformée. Par ailleurs, le rendement énergétique
(rapport entre l'énergie obtenue et l'énergie fossile nécessaire
pour la produire) de la canne est plus élevé que celui de la
betterave. Cependant, comparé à l'essence, le bioéthanol issu de la
transformation de ces deux plantes a un rendement en énergie
largement supérieur. La répartition géographique des deux
plantes sucrières montre que la canne est produite dans la zone
intertropicale, alors que la production de betterave est localisée
en dehors de cette zone (figure 2). Par
ailleurs, elle montre une domination des producteurs de canne à
sucre. En effet, la part du sucre de canne a connu un accroissement
remarquable depuis les années 1970, notamment en raison de
l'explosion de la production brésilienne. Selon le Centre d’étude
et de documentation sur le sucre (Cedus) (2008), le sucre de
betterave représentait environ 41 % du total de la production
mondiale de sucre en 1971, mais seulement environ 21 %
en 2008, donnant l'avantage à la canne avec 79 % du total de
la production. Les principaux producteurs sont le Brésil,
l'UE, l'Inde et la Chine. Le Brésil, leader avec environ 19 %
de la production sucrière mondiale (tableau 4), réserve environ 50 % de sa
production de sucre à la fabrication de bioéthanol. À l'instar de
la production, les exportations mondiales du sucre sont également
dominées par le Brésil, leader avec 38 % du volume total exporté
(tableau 3).
Tableau 4 Les principaux pays producteurs de sucre
en 2007 (milliers de tonnes de sucre brut).Table 4.
The main sugar producing countries in 2007 (thousands
of tonnes of raw sugar).
|
Pays
|
Production
|
Pourcentage de la production mondiale
|
|
Brésil
|
32 495
|
19
|
|
Union européenne
|
18 100
|
11
|
|
Inde
|
30 707
|
18
|
|
Chine
|
11 680
|
7
|
|
Thaïlande
|
7 038
|
4
|
|
Australie
|
4 822
|
3
|
|
Pakistan
|
3 823
|
2
|
|
Total mondial
|
166 814
|
100
|
Cas du bioéthanol
Les principaux pays producteurs de bioéthanol sont les États-Unis,
le Brésil, la Chine, l'UE, l'Inde, la Russie, le Canada, l'Afrique
du Sud, la Thaïlande et l'Ukraine. Parmi ces pays, le Brésil est
leader mondial de la production de bioéthanol à partir du sucre,
suivi par l'UE. Indépendamment de la matière première utilisée, on
peut dire que les principaux marchés du bioéthanol sont de deux
types : des marchés matures représentés par le Brésil, les
États-Unis et l'UE, et des marchés émergents représentés
essentiellement par la Chine et l'Inde. Au Brésil, le secteur de la
production de bioéthanol est aujourd'hui en pleine expansion, avec
un baril de bioéthanol dont le prix a pu être réduit de 50 % par
rapport à celui d'un baril de pétrole. En outre, en 2005, les
véhicules FlexFuel (VFF) pouvant fonctionner au bioéthanol,
représentaient près de 70 % du marché brésilien des véhicules.
Il est à noter que la production de bioéthanol au Brésil tend
à se développer au détriment du sucre alimentaire depuis 1984.
Ainsi, 73,21 % de la canne à sucre produite ont été orientés vers
la production de bioéthanol en 1991. En parallèle, la
superficie dédiée à la culture de la canne à sucre dans ce pays est
en accroissement. Elle est passée de 4,5 à 5,85 millions
d'hectares entre 2001 et 2006 (Thiesen, 2008). Actuellement, elle
est estimée à 7,7 millions d'hectares. Les États-Unis
sont le deuxième consommateur d'éthanol-carburant au monde, après
le Brésil. Dans l'UE, la production de bioéthanol est concentrée
pour le moment essentiellement dans quatre pays : l'Espagne, la
Suède, l'Allemagne et la France. Par ailleurs, des importations
d'éthanol se sont largement développées au Royaume-Uni, mais aussi
en Allemagne et en Suède. Ces importations proviennent
essentiellement d'autres pays européens, mais également du Brésil.
Selon le Cedus (2008), dans l'UE, la production d'alcool de
synthèse diminue régulièrement pour représenter en 2006 moins
de 17 % du total de la production. Inversement, la production de
bioéthanol est en croissance et provient actuellement pour 32 % de
la betterave sucrière. Il est possible aujourd'hui de parler
du début de formation d'un marché mondial du bioéthanol : un marché
à terme de l'éthanol a été créé à New York en 2004.
Cas des édulcorants
Le développement des édulcorants a commencé dans les pays
industrialisés depuis les années 1970. Leur part dans le marché
mondial du sucre est estimée aujourd'hui à 26 % (16 % pour les
édulcorants naturels et 10 % pour les édulcorants intenses). Pour
le moment, que ce soit pour les édulcorants naturels ou les
édulcorants de synthèse, quatre acteurs représentent la
quasi-totalité des volumes produits. Il s'agit des États-Unis
(pays phare de l'évolution du marché mondial des édulcorants), du
Japon, de l'UE et de la Chine. Les trois premières régions
représentent ensemble environ 85 % des édulcorants produits et
consommés dans le monde. Concernant l'isoglucose, les principaux
pays qui en sont producteurs à l'échelle mondiale sont
respectivement, les États-Unis, le Japon, le Canada, l'UE,
l'Argentine, le Mexique, la Corée du Sud et Taïwan. Parmi ces pays,
les États-Unis sont leader mondial de la production du HFCS.
La production d'isoglucose exige un apport considérable de
matière première, beaucoup de capitaux et une main-d'œuvre
spécialisée. Pour produire un gramme d'isoglucose ou d’HFCS en
équivalence au pouvoir sucrant du saccharose, il faut environ deux
grammes de maïs. Aux États-Unis, la production d'isoglucose est
plus rentable et plus compétitive que celle du sucre. Dans ce pays,
cet édulcorant concurrence fortement le sucre naturel en
représentant 46 % de la consommation totale des deux produits
(tableau 2). Selon Clive (1986), «
la production d'isoglucose favorise les économies relativement
prospères qui possèdent une base solide de ressources industrielles
dans le domaine des aliments, des enzymes et des procédés
automatisés, de même qu'une bonne infrastructure technique ». Selon
LMC (2002), sur une production mondiale d'HFCS estimée à
11,413 millions de tonnes (mt) en 2000, les États-Unis en
ont produit 8,451 mt – soit environ 74 % du total mondial –,
le Japon 0,774 mt et l'UE 0,300 mt. Globalement, la
production mondiale des édulcorants est donc très localisée
géographiquement. Cependant, le développement de ce marché à long
terme est très probable pour deux raisons : d'une part,
l'instabilité des prix du sucre et leur tendance au raffermissement
à cause de l'utilisation du sucre dans la fabrication de bioéthanol
; d'autre part, la baisse de la production de sucre alimentaire en
Europe qui est en faveur de la réorientation d'une partie du sucre
produit vers la synthèse de bioéthanol (voir infra).
Régulation de la filière mondiale du sucre
Les États : prépondérance de politiques nationales
L'histoire de la régulation du marché du sucre date d'avant les
deux guerres mondiales. Le sucre en Europe est régulé depuis
Napoléon et le blocus continental. Dans l'objectif de stabiliser
les prix de cette denrée sur le marché mondial, les pays
producteurs ont décidé à Londres, le 6 mai 1937, la création
d'un Conseil international du sucre (CIS). De nombreux accords
ont été signés dans le cadre de ce conseil, mais tous ont abouti à
des échecs. Cela a conduit plusieurs pays à mettre en place des
politiques de protection aux frontières et de régulation de
l'offre. Concernant le bioéthanol, il faut préciser que, dans tous
les pays où ce biocarburant s'est développé, les aides ont joué un
rôle primordial sur deux plans : celui du produit (bioéthanol) via
des défiscalisations totales ou partielles, et celui des politiques
agricoles, à travers le soutien des matières premières utilisées.
Pour ce qui est des édulcorants, les politiques de soutien au sucre
dans certains pays qui en sont exportateurs ont entraîné des
politiques de soutien aux édulcorants naturels dans les pays
importateurs de sucre, notamment les États-Unis et le Japon.
Cas des États-Unis : un soutien indirect
à la production locale
En 2008 l'estimation du soutien aux producteurs (ESP) aux
États-Unis, s'établissait à 23 milliards de dollars US ce qui
représente 8,6 % de l'ESP de la zone OCDE. Les États-Unis
appliquent deux principaux instruments de régulation à leur marché
sucrier, et ce depuis 1982. Le premier est le système de quotas à
droits réduits (Tariff Rate Quota [TRQ]) qui permet de réguler
l'offre sur le marché américain : les importations provenant de
zones avec lesquelles les États-Unis ont conclu des accords
préférentiels ne sont pas soumises aux droits de douane (des
quote-parts sont attribuées à une quarantaine de pays partenaires).
Le deuxième est le programme de soutien aux prix par des prêts
(Price Support Loan [PSL]), qui garantit un prix minimum aux
transformateurs et aux producteurs. En matière de bioéthanol, il y
a dans la politique énergétique américaine (Energy Policy
Act ) de 2005 une volonté de s'affranchir de la dépendance
pétrolière, grâce aux agrocarburants. L’Energy Act de 2008 prévoit
des possibilités de financement pour la recherche et développement,
destinées aux énergies renouvelables : subventions, garanties de
prêts, facilités de financement, soutien pour la récolte, collecte,
stockage et transport de la matière première, crédit d'impôt pour
les fabricants du mélange éthanol-essence, exonérations fiscales.
Le maïs, qui est la principale matière première pour la
production de bioéthanol aux États-Unis, bénéficie de
subventions qui prennent la forme de contributions financières ou
de soutien des revenus ou des prix : prêts à la commercialisation,
aide pour perte de parts de marché, garanties de crédit à
l'exportation, crédit à l'exportation. Concernant les édulcorants
naturels, ces derniers bénéficient aux États-Unis du soutien
accordé à la production de maïs.
Cas de l'UE : la réforme de l'OCMsucre
Dans le cadre de sa Politique agricole commune (PAC), l'UE protège
son marché sucrier par l'Organisation commune du marché du sucre
(OCMsucre), et ce depuis 1968. L'OCMsucre s'applique au sucre
lui-même mais aussi, à des degrés divers, à la betterave et à la
canne à sucre, aux sirops et aux mélasses. La caractéristique
majeure de cette organisation est représentée par des quotas de
production établis pour chaque État membre de l'UE. Ce système
de quotas vise à réglementer la production dans l'UE et à limiter
les importations de sucre en provenance de pays tiers. Par
ailleurs, le protocole sucre de la convention de Lomé signée
en 1975 et qui fait partie de l'OCMsucre, est venu remplacer
le Commonwealth Sugar Agreement. Ce dernier assurait
l'approvisionnement en sucre du Royaume-Uni à des conditions
stables à partir de pays du Commonwealth. Les accords de Lomé
ont permis le maintien de ces courants commerciaux suite à l'entrée
de la Grande Bretagne dans le marché commun. Aux pays du
Commonwealth (sauf l'Australie) sont venues s'ajouter des anciennes
colonies françaises (Madagascar, Congo) et hollandaise (Surinam).
Grâce à ces accords, une quantité de sucre brut équivalant à
1,3 million de tonnes de sucre blanc est importée annuellement
en franchise des droits de douanes. Cette quantité contribue à
l'excédent de production sucrière de l'UE et devant faire l'objet
d'exportations. L'OCMsucre est un moyen d'isoler la filière
européenne du sucre de l'instabilité des prix de ce produit sur le
marché mondial, ce qui a permis la réalisation d'une stabilité de
la production locale. La réforme de cette organisation
sucrière à partir de juillet 2006, sous les pressions de l'OMC
(voir « L'OMC, un processus de négociation controversé »), consiste
à réduire d'une manière progressive, d'une part, le soutien à
l'exportation et, d'autre part, la protection de la production
interne. Cette réforme, qui tend à limiter le protectionnisme,
n'est pas sans effets sur le marché mondial du sucre puisque, selon
Piketty et Boussard (2002), « la libéralisation du marché européen
du sucre entraîne l'augmentation des prix du sucre et leur
instabilité sur le marché mondial ». Ce nouveau régime
renforce la concentration de la production sucrière européenne,
puisque seules les usines de production les plus compétitives
seront en mesure de subsister. L'une des conséquences de cette
réforme est que, dans l'industrie sucrière de certains pays comme
la France, il y a une réorientation de la betterave vers la
production de bioéthanol (Schweitzer, 2006). Ainsi, le
développement de la production de bioéthanol dans l'UE offre une
solution pour les excédents de sucre qui, avant la réforme de
l'OCMsucre, pouvaient être exportés grâce aux subventions.
La tendance à la confirmation de ce choix à l'échelle
européenne suite au regain d'intérêt pour les biocarburants incite
à penser que la production de bioéthanol à partir de la betterave
sucrière (Hempelmann, 2007) va s'accélérer à long terme. Concernant
la politique de développement du bioéthanol dans l'UE, à la fin de
2005, la Commission européenne a émis un plan d'action sur la
biomasse dont une grande partie concerne les biocarburants.
Il préconise des subventions et une défiscalisation des
productions propres, afin d'atteindre 5,75 % de biocarburants dans
les carburants en 2010 et 10 % en 2020. Pour ce qui est
de la politique adoptée pour les édulcorants, en raison de la plus
grande disponibilité de la betterave sucrière dans l'UE par rapport
au maïs et du prix du sucre sur le marché intérieur, qui est proche
du prix sur le marché mondial grâce aux subventions, la production
de l'isoglucose est pour le moment « antiéconomique ». Pour cette
raison, elle a été soumise à une réglementation fondée sur un
système de quotas de production dans le cadre de l'OCMsucre, et ce
depuis 1977. Cependant, la tendance à la libéralisation du secteur
sucrier européen laisse penser que le sucre betteravier n'est
pas compétitif comparé au sucre de canne, ce qui sera
profitable à long terme au développement de la production
européenne d'édulcorants.
Cas du Brésil : la consolidation
de son plan Proalcool
Dans le cas de la politique sucrière du Brésil, le choix pour le
développement de la production d'éthanol à partir de la canne à
sucre est stratégique. Le plan Proalcool brésilien appliqué
depuis 1975 ne représente pas seulement un acte politique en
réponse à la crise pétrolière de 1973, mais aussi une stratégie à
long terme du gouvernement brésilien qui vise un triple objectif :
se protéger face à l'incertitude liée aux fluctuations des prix du
sucre sur le marché mondial, préserver l'environnement et pouvoir
assurer une sécurité énergétique en réduisant les importations de
pétrole. La mise en place du plan Proalcool reposait sur des
mesures d'aide très favorables prises par l'État pour soutenir les
producteurs : la fixation de prix rémunérateurs – supprimés
en 1997, suite à l'augmentation des exportations sucrières –
et l'octroi de crédits bonifiés pour les investissements. En outre,
la production de bioéthanol au Brésil n'est pas laissée à
l'initiative du marché. Elle est efficacement contrôlée par les
raffineries qui régulent sous l'égide de l'administration.
Le lancement du programme alcool au Brésil a permis de
développer un moteur spécifique pour fonctionner à l'éthanol, mais,
en raison du développement de la production pétrolière, ce pays a
connu ces dernières années un accroissement des ventes
de voitures à essence multicarburants (moteurs flexfuel), au
détriment des voitures avec moteurs spécifiques à l'éthanol.
Aujourd'hui, le plan Proalcool brésilien est arrivé à un stade de
maturité. En effet, entre sa production de pétrole et sa production
d'alcool, le Brésil est presque arrivé à l'autosuffisance
énergétique. Ce pays se place donc désormais dans une
perspective de conquête des marchés extérieurs de bioéthanol, en
particulier les marchés japonais et américain.
L'OMC : un processus de négociations controversé
Traditionnellement subventionnée, la filière sucre n'a pas été
concernée par la plupart des réformes des politiques agricoles dans
le cadre des accords multilatéraux du GATT (General Agreement on
Tariffs and Trade). Ce n'est qu'en 2003, lors du sommet
de l'OMC à Cancun (Mexique), lorsque les négociations ont abouti à
un affrontement entre les pays exportateurs de produits agricoles,
que la question de la libéralisation du marché du sucre a été
directement abordée. Cela a pu se faire grâce à une mobilisation de
certains de ces pays dont les grands exportateurs de sucre.
Ce round de négociations a vu l'émergence du Groupe de Cairns
(15 pays exportateurs de produits agricoles, dont l'Australie, la
Nouvelle-Zélande, le Brésil et la Thaïlande) qui a plaidé pour
l'élimination des subventions directes aux exportations agricoles,
en utilisant, et ce depuis 1993, un modèle théorique appelé le
modèle SUGABARE (Sugar Australian Bureau of Agricultural and
Resources Economics) qui tente de démontrer, selon Piketty et
Boussard (2002), que « la libéralisation du marché permet
d'augmenter le prix mondial mais de baisser le prix intérieur dans
les différents pays ». Face à cette situation caractérisée
également par une confrontation entre l'UE et les États-Unis, les
membres de l'OMC décident de repousser l'échéance du cycle de Doha
de deux ans, jusqu'à la fin de 2006. Entre-temps s'est tenue la
conférence de Hongkong (Chine) en 2005, qui avait pour
objectif de sauver le cycle de Doha, appelé à se terminer
en 2006. Après les négociations, les pays membres de l'OMC ont
convenu de mettre fin, à l'horizon 2013, aux aides aux exportations
agricoles. Cela s'est traduit, à l'échelle de l'UE, par la décision
des pouvoirs publics de réduire les subventions à l'exportation de
sucre en les transformant en aide au revenu.
Comportement des firmes du sucre
Afin de réduire les prix face à la pression des firmes de la
deuxième transformation (utilisatrices de sucre) et de pouvoir
concurrencer les édulcorants, les firmes de la première
transformation (productrices de sucre) ont recours à la stratégie
de concentration. Cette stratégie leur permet également de produire
éventuellement des édulcorants (cas de la firme Ferruzi), ou bien
d'investir dans la production du bioéthanol (cas des firmes
Sudzucker, Tereos, British Sugar, etc.). L'autre orientation, pour
la maîtrise des coûts, c'est la recherche d'opportunités au plan
international à travers une stratégie d'internationalisation. C'est
ainsi que, par rapport à la réforme de l'OCMsucre de l'UE
(réduction des subventions), certaines firmes européennes du sucre
ont anticipé cette réforme au début des années 2000 en s'installant
au Brésil (recherche d'une source d'approvisionnement compétitive).
Ce mouvement d'implantation de firmes sucrières européennes au
Brésil, consolide la production de bioéthanol dans ce pays dans
lequel la production de sucre est associée à la production
d'alcool.
Pour leur part, les firmes utilisatrices de sucre adoptent aussi
la stratégie de concentration pour consolider leur pouvoir de
négociation, et menacer de passer à la substitution du sucre par
les édulcorants. Par exemple, Coca-cola et Pepsi-cola ont remplacé
une partie du sucre qu'elles utilisent par de l'isoglucose depuis
1984, suite à l'accentuation de la volatilité des prix du sucre
(figure 4).
Cette tendance est observée particulièrement aux États-Unis où, à
l'inverse de l'UE, la production d'isoglucose n'est pas
contingentée (Giraud-Héraud et Réquillart, 1996). Dans le marché
américain, l'isoglucose est plus compétitif que le sucre, puisque
son prix est actuellement 45 % moins élevé. Globalement, les firmes
qui ont fait le choix de remplacer une partie du sucre qu'elles
utilisent par des édulcorants s'appuient sur deux raisons
principales : la forte instabilité du marché mondial du sucre et
les prix des édulcorants qui sont généralement moins chers que ceux
du sucre.
Conclusion
La filière mondiale du sucre est fondée sur une activité
économique dont le levier est une flexibilité «
sucre-bioéthanol-édulcorants » avec l'intervention des États comme
des agents clés de la chaîne. L'orientation de la production
sucrière vers la fabrication de bioéthanol s'explique surtout par
la volonté de certains États de se prémunir contre l'instabilité
des prix du sucre. Cette volatilité des prix est également à
l'origine de l'émergence des édulcorants, notamment dans le secteur
de l'industrie alimentaire des pays développés importateurs de
sucre. Par ailleurs, la production de bioéthanol à partir du sucre
est favorisée aujourd'hui par le regain d'intérêt dans plusieurs
pays du monde pour les énergies renouvelables moins polluantes. À
court et moyen termes, nous pensons que la production mondiale de
bioéthanol connaîtra un développement appréciable, et ce
particulièrement, nous semble-t-il, en Europe.
Ce développement se ferait au détriment des exportations
sucrières européennes traditionnellement subventionnées, mais il ne
menacerait pas la production proprement dite, du moins dans les
bassins les plus productifs (Allemagne, Pologne, France).
Cependant, à long terme, un autre scénario pourrait bien se
dessiner à l'échelle mondiale : la production de sucre alimentaire
proviendrait de plus en plus des édulcorants naturels et de
synthèse, tandis que la betterave et la canne à sucre seraient
affectées plutôt à la fabrication du bioéthanol. Si ce scénario se
vérifiait effectivement sur une longue période, cela constituerait
une menace supplémentaire pour le revenu d'exportation des pays
pauvres.
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