Fighting food insecurity in the Sahel: Permanence of questions and evolution of approaches

ARTICLE

Auteur(s) : Pierre Janin

IRDUMR 201 Développement et sociétés IEDES (Université de Paris I-IRD) 45 bis, avenue de la Belle Gabrielle 94736 Nogent sur Marne cedex France

L'insécurité alimentaire constitue un marqueur important des sociétés et des espaces sahélo-soudaniens d'Afrique de l'Ouest (Courade, 1996), mais la qualification des situations de faim, depuis la période coloniale, reste problématique d'un point de vue scientifique comme politique.

Ainsi, la variabilité des potentialités agropédologiques et des aléas bioclimatiques (Raynaut et al., 1997) complique la délimitation du risque pour des actions préventives (Jaspers et Shoham, 1999 ; République du Niger, 2005). Elle explique, en partie, les irrégularités temporelles et locales des pénuries alimentaires (Janin, 2004). De ce fait, experts et décideurs privilégient encore les mesures conjoncturelles et les facteurs externes de risque (sécheresse, criquets) à l'analyse des dynamiques endogènes complexes (Janin, 2009). C'est pourquoi, les discours politiques et médiatiques véhiculent encore certaines idées reçues sur le « paysan imprévoyant », la « mauvaise mère » ou le « commerçant spéculateur ».

Un autre facteur handicapant tient à l'histoire des États et à la faiblesse de leur construction, faite de ruptures et d'incertitudes. Ces derniers ont, en effet, souvent servi de laboratoire des politiques étatiques ou libérales, avec parfois des effets négatifs sur des populations appauvries en cas de crise. De même, l'hétérogénéité des cadres de pensée conduit à une fragmentation de l'action publique ou privée, préjudiciable à la gestion du système alimentaire. Enfin, la fragilité des économies est de nature à accroître la dépendance vis-à-vis des importations alimentaires.

En matière de lutte, se pose donc la question du choix des approches et des méthodes pour les différentes agences d'aide, afin de caractériser l'insécurité alimentaire, d'en assurer un suivi et de tenter de la réduire (Martin et al. 2004). Au-delà, ce sont aussi les enjeux (géo)politiques prévalant à leur choix qui se posent, hier (de Castro, 1956) comme aujourd'hui. C'est cette perspective synthétique (tableau 1) qu'entend développer ce texte.

Approches réactualisées

Stratégies nationales de sécurisation de l'offre

Si, pendant longtemps, un relatif optimisme semblait prévaloir sur les capacités des ruraux à faire face à la pénurie, la famine de 1931-1932 modifie profondément les perspectives. Des efforts importants sont alors faits pour améliorer la production agricole (arachide, riz, coton). Parallèlement, l'administration coloniale développait le stockage avec des résultats mitigés.

Dans les États indépendants, inquiétude et volontarisme se conjuguent afin d'assurer l'alimentation du plus grand nombre (Azoulay et Dillon, 1993). L'augmentation de la production alimentaire était jugée prioritaire par les gouvernants et les agences panafricaines (Plan de Lagos, 1980). Les grands hydroaménagements et les sociétés de développement par produit, assorties d'un encadrement paysannal coercitif, en ont été les exemples les plus édifiants. Le maître mot était la quête de l'autosuffisance céréalière, avec parfois des accents nationalistes (indépendance alimentaire), quels que soient les coûts réels (Labonne, 1986).

Le souci de stabiliser l'approvisionnement a conduit à renforcer les capacités de stockage étatique (stock national de sécurité) et communautaire (greniers coopératifs), l'aide alimentaire venant compléter le dispositif en cas de famine. Un autre volet a consisté à favoriser les importations de produits alimentaires en les subventionnant comme au Sénégal pour protéger le niveau de vie des citadins (Phélinas, 1992), les ruraux étant uniquement considérés comme des producteurs. Contrôle et monopole constituaient les attributs de l'action publique avec un encadrement des prix et du commerce, même si les réseaux marchands prospéraient à côté des offices céréaliers.

La crise alimentaire de 1972-1973 a contribué à nourrir les réflexions : famine et pauvreté ont des liens forts ; aide alimentaire et économie de marché ne peuvent résoudre le problème de la faim ; la dégradation agroécologique renforce l'insécurité ; les interventions doivent être mises en cohérence. L'idée d'une meilleure gestion spatio-temporelle du rapport offre/demande prend alors le relais (Conférence mondiale de l'alimentation, 1974). Dans le même temps, la nécessitéde prévenir les crises s'imposait avec la création de systèmes de veille (AGRHYMET, Système mondial d'information et d'alerte rapide) et d'organismes de lutte (CILSS). Le recours au marché international devenait également un élément pérenne de réponse. Pendant cette période de gestion étatique se définissent aussi les relations entre élites politiques et marchandes, via l'octroi de monopoles d'importation (Amselle, 1990).

La volonté planificatrice culmine avec la mise en œuvre de « stratégies alimentaires nationales » (Conférence mondiale de l'alimentation [CMA] de 1979), alors même que se déploie déjà l'idéologie libérale. Ces stratégies se sont efforcées de proposer un cadre pour l'intervention afin de « procéder aux arbitrages en matière de prix, de subventions, de mesures incitatives et de protection » (Courade, 1991), mais elles n'ont pas survécu au changement de paradigme politique (Hirsch, 1990).

Toutefois, en 2008, afin de faire face à la dégradation de la balance alimentaire dans un contexte de hausse brutale des prix agricoles mondiaux, la notion d'indépendance alimentaire est réactivée par certaines rhétoriques nationales mobilisatrices visant à améliorer l'offre agricole (Janin, 2008). Les populations sont parallèlement incitées à cultiver et consommer des produits locaux sans que leur souveraineté alimentaire ne puisse être atteinte.

Tableau 1 Les temps de la sécurité alimentaire.Tableau 1. Historical trends of food insecurity studies.

Régulations par la demande et la capacité d'accès

Désormais, la sécurité alimentaire s'apprécie davantage en termes d'autonomie alimentaire (food self reliance). Ces dernières peuvent être assurées par autoproduction, achats, transferts ou aide alimentaire. La satisfaction alimentaire se jauge à l'aune de normes de consommation calorique tandis que la notion de disparités spatiales et sociales d'accès fait son apparition. Par ailleurs, le rapport « La pauvreté et la faim » (Banque mondiale, 1986) introduit les premières distinctions entre aspects conjoncturels et structurels. Plus fondamentalement, la pauvreté est considérée comme la principale cause de l'insécurité alimentaire (Stamoulis et Zezza, 2003).

Celle-ci se complexifie : à la fois aléatoire et récurrente, médiatisée et cachée (Courade, 1998) tandis que le marché, sensé assurer l'optimum alimentaire, se révèle inaccessible aux ménages pauvres. La notion de cycles intergénérationnels de pauvreté (et de malnutrition) est, en outre, mise en exergue. Un certain nombre d'idées reçues sont mises à mal. L'État cesse d'être considéré comme un régulateur efficace et responsable, l'aide alimentaire n'est plus considérée comme une nécessité : la préférence va aux ventes à prix modéré, aux « échanges responsables » (food for work, cash for work) et à l'importation massive de riz ou de maïs. C'est que les prix internationaux sont particulièrement favorables à la politique d'importation, en raison des subventions déguisées et de la politique de dumping de certains exportateurs. L'opérateur privé n'est plus nécessairement un spéculateur. De son côté, le petit producteur est incité à s'insérer plus dans l'économie marchande pour assurer sa sécurité alimentaire. À côté de la question céréalière, la pêche et l'élevage retrouvent une certaine importance dans les stratégies politiques de type nutritionnelles (Pinstrup-Andersen et al., 1999). Tout dépend des avantages comparatifs dont ils disposent. La question du prix des denrées est centrale, sans que les notions de prix minimum ou maximum ne débouchent sur des décisions politiques, sauf parfois en période de tension sociale.

Au cours de la décennie suivante, la sécurité alimentaire devient « élargie » et « durable », dans le respect des préférences alimentaires (CMA de 1996). Cette inflexion s'explique par le constat que les crises alimentaires ont des causes moins immédiates et moins agricoles aux conséquences nutritionnelles durables. La part subjective du risque (l'angoisse de manquer) n'est pas déniée pour autant, mais ne constitue pas encore un enjeu.

Un lien fort est ainsi établi avec les inégalités (monétaires, subjectives, de niveaux de vie, de bien-être) sans que les politiques de lutte contre la pauvreté ne parviennent à en réduire certaines « poches ». Faute de politiques de croissance dans les pays à très faibles revenus et à faible potentiel agroexportateur, la gestion de l'insécurité alimentaire dépend surtout de la capacité des familles à y faire face et des actions locales menées par certaines Organisations non gouvernementales (ONG). Cette capacité renvoie à l'aptitude différenciée d'un individu à mobiliser des actifs (assets), des savoirs et des savoir-faire pour assurer sa survie. Cette ouverture majeure consacre donc les notions de « capital » productif, humain, social ou culturel (endowments) et de droits (entitlements), inspirées de Sen (1981). D'où le développement d'études sur les stratégies d'adaptation des populations aux aléas et aux risques (Adams et al., 1998). L'insécurité alimentaire s'efforce d'intégrer la notion de « genre de vie » modernisée (livelihood systems and strategies) et les institutions qui gouvernent localement les ressources (Barrett et al., 2001). Cette approche se diffuse très rapidement (Devereux et al., 2004) et va même plus loin en réintégrant la notion de « capabilités », définies comme les « libertés d'être et de faire » (Sen, 2000), exprimées par des états (beings) et des actions (doings). Les approches de terrain localisées et enracinées voient également leur rôle reconnu et renforcé.

Cette approche économique et normative (politique) est aussi caractérisée par des améliorations en matière d'acquisition et de diffusion de l'information sur l'insécurité alimentaire : prévision agrométéorologique, alerte précoce, information sur les marchés. Mais leur usage, parfois politisé, reste problématique, de même que le maintien d'oligopoles marchands.

Développements récents

Les éventuelles « nouvelles politiques alimentaires » (NPA)

Mise en exergue par l’Institute for Development Studies en 1989, la vulnérabilité est de plus en plus utilisée (Wisner, 2005 ; Delor et Hubert, 2000). Avec plus d'une centaine de définitions, elle est déclinée dans de nombreux domaines, au gré des renouvellements sémantiques et des exigences des agences d'aide (Dilley et Boudreau, 2001). La vulnérabilité considère l'exposition et la sensibilité aux aléas, variables dans le temps et dans l'espace, des territoires, des communautés et des individus ayant une incidence sur la sécurité alimentaire. Mais elle est plus encore liée à la capacité différenciée à mobiliser les ressources physiologiques, économiques, sociales ou écogéographiques pour y faire face. Elle est donc à la fois « cause » et « conséquence ».

Les termes de « stratégie opérationnelle » et de « politique » réapparaissent dans les discours accolés à celui « d'acteur ». Sous l'impulsion du Comité interétatique de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS) des cadres programmatiques respectant les Objectifs du millénaire ont été récemment élaborés¹ mais leur mise en œuvre reste incertaine. La déclaration de Bamako de novembre 2000, engageait d'ailleurs les gouvernants à promouvoir « les conditions d'une sécurité alimentaire durable, structurelle, régionalement intégrée et à renforcer la prévention et la gestion des crises alimentaires ». À l'échelle internationale, le terme de « nouvelle politique alimentaire » fait son apparition (Maxwell et Slater, 2003), fondée sur le « renforcement des capacités des institutions et d'agents de recherche et d'analyse » (IFPRI, 2007), de nature à permettre la définition concertée d'actions de lutte (lois d'orientation agricole du Mali et agrosylvopastorale du Sénégal. Parallèlement, les inquiétudes malthusiennes réapparaissent (Griffon, 2006) et donnent un nouveau souffle à la planification des naissances dans le monde francophone, tandis que les essais de plantes génétiquement modifiées (riz, soja, maïs) se développent dans les États les plus permissifs, sous la pression des États-Unis.

Ces NPA se veulent plus pragmatiques, sans pour autant être désintéressées : tous les moyens devront être mis en oeuvre pour favoriser la sécurité alimentaire de tous, aux différentes étapes du système alimentaire (de la production à la consommation), dans le temps et dans l'espace en améliorant leur résilience (capacité de résistance et de réponse). La fonction régulatrice de l'État, d'institutions internationales ou locales, censées arbitrer au mieux les intérêts divergents des différents groupes d'acteurs – qu'il s'agisse d'opérateurs économiques, de producteurs, de consommateurs ou de groupes précarisés et vulnérables – n'est donc plus niée et même presque réhabilitée.

Ces politiques visent aussi à insuffler de la « bonne gouvernance » (efficacité, responsabilité, transparence, consensus) en combinant des mesures anticipatrices de crise (prévision et stockage), préventives de la vulnérabilité (éducation nutritionnelle, amélioration des revenus) ou curatives de lutte (aide alimentaire, appui nutritionnel). Afin de gagner en efficacité et en légitimité, cette gouvernance doit s'exercer à grande échelle (commune). Elle se doit d'être proche des populations, adaptée et réactive, en fonction des priorités géographiques, sociales ou politiques. Résolument participative, elle doit impliquer les acteurs émergents (médias, organisations paysannes, transporteurs) pour assurer une cogestion du système. Elle entend prendre en compte les dimensions agricole, nutritionnelle et sociale de l'insécurité, à diverses échelles et aux interfaces stratégiques (production et consommation, stockage et redistribution). Toutefois, ces politiques mettent en œuvre des représentations concurrentes humanitaires et « développementistes » des crises alimentaires qui rendent problématique leur résolution (Crombé et Jézéquel, 2007).

La sécurité alimentaire et nutritionnelle en débat

Cette énième définition est censée « intégrer » les différentes dimensions du risque, faire consensus et gagner en objectivité. En réalité, elle met surtout en avant la pluralité des normes qui s'exerce en matière alimentaire : norme nutritionnelle de satisfaction de besoins médicalement définis – et discutée en Inde, par exemple –, normes culturelles de sociétés pour lesquelles l'alimentation est un marqueur identitaire, normes politiques de gouvernance du système alimentaire. Elle fait référence aussi à l'accessibilité géographique et économique à une ration alimentaire adaptée et choisie. L'autoconsommation et les termes de l'échange – pour les acteurs s'approvisionnant sur le marché – constituent des points critiques, ainsi que la redistribution de vivres ou de revenus (transferts sociaux), et la gestion des stocks de sécurité. Elle tient compte aussi du temps biologique comme du temps de la production, lesquels sont autant de contraintes dans la régularité de l'approvisionnement. C'est pourquoi les politiques de lutte contre l'insécurité alimentaire sont pensées de manière multisectorielle (agricole, nutritionnelle et sociale), multi-acteurs et multi-niveaux (mondial, national, régional et local).

Le risque est néanmoins qu'elles perdent en efficience et efficacité ce qu'elles pourront gagner en représentativité et en légitimité. D'ailleurs, faute de parvenir à un cadre harmonisé d'analyse, les institutions impliquées dans la gestion des crises alimentaires sont aujourd'hui parfois beaucoup plus directement interpellées par certaines formes de militance citoyenne. Quant aux professionnels de l'urgence, ils multiplient les prises de position politique, appuyées par un lobbying médiatique efficace de certaines ONG (Médecins sans frontières, Oxfam, CARE). La sécurité nutritionnelle – appréhendée par la mesure des états nutritionnels et sanitaires – constitue la dernière frontière de la sécurité alimentaire « durable » et « morale », avec des approches de plus en plus globalisantes dominées par des logiques très caritatives. Mais cette évolution soulève plus de questions qu'elle n'en résout, notamment à cause de la dimension politique des plaidoyers nutritionnels d'urgence. Se pose aussi la question de l'évaluation d'une « société civile importée » (qui n'est pas sans rappeler les justificatifs civilisationnels de la colonisation) qui se substitue souvent à l'État en situation de crise.

Plus récemment encore, les discours mettent en avant deux postulats pour des politiques efficientes : la nécessité de processus participatifs d'élaboration dont la gouvernance locale des ressources alimentaires constituerait la pierre angulaire ; la prise en compte de la temporalité et de la durabilité des actions entreprises et de leurs conséquences.

Outils de diagnostic

Ratios de disponibilités et de consommation

Si un tel bilan prend également en compte importations et aides alimentaires, il est plus rare qu'il intègre les termes de l'échange entre bétail et céréales. Tout bien considéré, cet indicateur reste sommaire, faute d'intégrer certaines pertes (transport, stockage) ou déstockages (don, entraide ou vente) (Molnar, 1999). De même, les ruraux y sont davantage considérés comme des « producteurs nets » plutôt que comme des consommateurs, même si des indices de prix, collectés sur les marchés ruraux, servent d'indicateurs avancés pour l'alerte alimentaire.

Une délimitation grossière des zones déficitaires ou excédentaires est possible² (PAM, 2006) mais toute identification précise des poches d'insécurité reste aléatoire et incertaine (Janin et Martin-Prével, 2006), faute de pouvoir s'affranchir des catégories statistiques et des limites administratives. On touche là une des limites essentielles des nouveaux projets de gestion intégrée de l'information spatiale³ pour l'aide à la décision. Toutefois, progressivement, la dimension « accessibilité économique et géographique » aux aliments par les ménages a été intégrée à ces dispositifs d'analyse.

Niveaux d'insécurité par modes de vie et moyens d'existence

Moins médiatiques sont les travaux de suivi de la vulnérabilité systémique agrosylvopastorale au Sahel menés par l'OMM, le CILSS, AGRHYMET et la Coopération italienne. Les indicateurs de potentialités, de contraintes et de ressources dans des systèmes agraires dégradés et densifiés servent à caractériser les lieux critiques de la durabilité environnementale et de la reproduction sociétale à moyen terme (PAM, 2006). Si cette cartographie apporte peu d'éléments d'appréciation sur l'insécurité alimentaire à l'échelle familiale et individuelle, elle a la faveur des gouvernants.

Les travaux de l'USAID, réalisés dans le cadre du Famine Early Warning System depuis 2005, de la FAO, avec le Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping System, voire du Programme alimentaire mondial (PAM) avec le Food Security Profiling, renvoient à la même démarche (Devereux et al., 2004, Løvendal et al., 2004). Il s'agit de caractériser la situation des communautés rurales à partir d'un ensemble d'indicateurs climatiques, agricoles et économiques afin de sérier les niveaux d'insécurité et de vulnérabilité et de calculer des scores de résilience (Pittaluga et al., 2004). Les sources d'accès à la nourriture et au revenu pour assurer la survie sont privilégiées. Tous ces indicateurs sont ensuite spatialisés (cartes de zones de modes de vie, profils de base). Avec ces livelihoods profiling, les développeurs redécouvrent la géographie délaissée des modes de vie, chère à Charles Robequain (Sutherland, 1999 ; PAM, 2006).

La préoccupation des gouvernants est, certes, de mieux cibler les zones et les populations à risque, mais également d'évaluer les fragilités globales en devenir (Davies 1996 ; Maxwell et al., 1999) pour éviter des crises nutritionnelles de grande ampleur (Corbett, 1988 ; Adams, 1998).

Suivi de l'intensité de la soudure alimentaire

C'est pourquoi l'établissement de chronogrammes annualisés, distinguant les intervalles de manque absolu ou de pénurie partielle, se révèle pertinent (Janin, 2004). Ils prennent aussi en compte les disponibilités alimentaires produites, achetées ou reçues en don par le ménage – converties en céréales et rapportées au nombre d'équivalents-adulte (Janin, 2001 ; Janin, 2006) – et celles cédées (prêt, dons et ventes). Le tout est complété par un relevé systématique des réponses apportées en soudure : ajustements alimentaires ou démographiques, ventes de biens, etc.

Cette comptabilité n'est pas aisée à établir en raison de la dispersion des lieux de stockage, du fractionnement des achats alimentaires. Il convient également de comptabiliser les multiples sources de revenus individuels au cours de l'année. La multiplicité des centres de décision, de production et de consommation au sein d'unités familiales rurales, souvent vastes et hiérarchisées, est également un handicap. Cette difficulté est encore renforcée par la diversité des droits d'appropriation et d'usage. On touche ici à la question des modes de régulation d'accès aux ressources et des inégalités alimentaires qui en découlent (Carr, 2006).

Calcul de scores objectifs et ressentis

Ces protocoles d'enquête s'appuient souvent sur des observations rapides ou sur des déclarations, plus rarement sur des mesures réelles. Les travaux de Radimer (1992), de Corbett (1988) et de Maxwell et al. (1999) se sont révélés particulièrement éclairants, mettant en évidence les notions de fréquence et d'intensité des recours alimentaires (coping strategies). Les questions fermées de consommation alimentaire facilitent le calcul d'un score instantané. Par la suite, certains calculs permettent d'établir une classification hiérarchique. Cette approche a été déclinée dans le champ biomédical afin d'améliorer le ciblage et l'intervention nutritionnelle.

Toutefois, l'imparfaite adéquation entre unité démoagricole et unité fonctionnelle de vie en constitue une limite évidente (Webb et al., 2006). En effet, dans les sociétés rurales pauvres, l'économie morale de la redistribution (prise en charge des dépendants alimentaires) modifie fortement le niveau des disponibilités céréalières (Janin, 2004), tandis que les effets des mobilités et des sociabilités sur la consommation sont rarement mesurées (Frongillo et Nanama, 2006).

Cette approche descriptive a connu un nouveau développement avec le projet FANTA de l'USAID depuis 2003. Désormais, les enquêtés eux-mêmes doivent définir leur situation alimentaire à partir d'échelles sommaires de perception et de ressenti (Coates et al., 2006 ; Swindale et Bilinsky, 2006). Complétées par un rappel de la consommation, elles fournissent un score étalonné de diversité et de variété alimentaire (Savy et al., 2005). On peut également mettre en relation la consommation déclarée, correspondant aux recommandations internationales en termes de calories, de micro- et de macronutriments, avec les niveaux d'insécurité alimentaire (Melgar-Quinonez et al., 2006, Rose et Charlton, 2002). Le but est de renseigner statistiquement la relation entre sécurité alimentaire et insécurité nutritionnelle, à partir d'un schéma causal inchangé, afin de permettre des comparaisons et de fournir une aide à la décision. Reste que cette démarche rapide appauvrit singulièrement la dimension sociopolitique de l'insécurité alimentaire.

Conclusion

De nationale et étatique, puis individuelle, la lutte contre l'insécurité alimentaire est désormais multiscalaire et multidimensionnelle C'est pourquoi, les professionnels du développement et de l'action humanitaire peinent parfois à poser un diagnostic efficient et apporter des réponses alors même que les avancées techniques et méthodologiques réalisées, dans le champ de la prévision du risque ont été largement diffusées.

Des choix politiques s'imposent avec des conséquences à long terme pas toujours mesurables. Faut-il mieux décomposer le risque (cause/effet) ou s'intéresser aux interactions ? Doit-on privilégier des indicateurs de déficit, de difficultés d'accès, de faible capacité ? Et à quelle échelle ? Comment mieux prendre en compte les dynamiques ? À qui sont-elles destinées les informations recueillies ? Et pour quel type d'intervention ? N'est-ce pas plutôt, en fin de compte, le niveau d'acceptabilité du risque alimentaire lui-même, en relation avec ses représentations sociales, qui conditionne toute politique ?

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1 Politique agricole de l'Union monétaire et économique Ouest Africaine (Umeoa) en 2001, Politique agricole commune de la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (Cedeao) en 2005 (Balié et Fouilleux, 2008 ; Cedeao, 2004).

2 http://www.relief.web.int

3 Global Monitoring System for Food Security, Système mondial d'Information et d'alerte rapide sur l'alimentation et l'agriculture, et Système d'information et de cartographie sur la sécurité alimentaire et la vulnérabilité de la FAO, Vulnerability Assessment Mapping du PAM (WFP 2002).